基于社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化的民族地區(qū)基層社會(huì)治理能力研究

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。改革開(kāi)放四十年來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治改革、社會(huì)發(fā)展、文化構(gòu)建和價(jià)值塑造取得長(zhǎng)足進(jìn)步，中國(guó)成為了世界第二大經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，社會(huì)生產(chǎn)能力在很多方面進(jìn)入世界前列，更加突出的問(wèn)題是發(fā)展不平衡不充分，這已經(jīng)成為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的主要制約因素。尤其在西部民族地區(qū)，這種不平衡不充分表現(xiàn)更加突出，面臨挑戰(zhàn)更多，作為治理體系末端的縣鄉(xiāng)政府社會(huì)治理能力提升刻不容緩。

一、正確認(rèn)識(shí)社會(huì)主要矛盾變化規(guī)律是提升社會(huì)治理能力的前提

社會(huì)治理作為一個(gè)有多重邊界的概念，初步可以界定為以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民權(quán)益為核心，以發(fā)揮多元治理主體的作用為手段，針對(duì)國(guó)家治理當(dāng)中的社會(huì)問(wèn)題，完善社會(huì)福利、保障改善民生、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平、推動(dòng)社會(huì)有序發(fā)展的過(guò)程。[1]十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將社會(huì)治理體制創(chuàng)新明確界定為改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制、健全公共安全體系四個(gè)方面，十九大報(bào)告明確提出了要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，運(yùn)用社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化手段，為未來(lái)社會(huì)治理提供了戰(zhàn)略性指導(dǎo)。我國(guó)民族自治地方占國(guó)土面積的64%，少數(shù)民族人口1.1億，占全國(guó)總?cè)丝诘?.49%，習(xí)近平總書記把民族地區(qū)精準(zhǔn)概述為是資源富集區(qū)、水系源頭區(qū)、生態(tài)屏障區(qū)、文化特色區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)，自《民族區(qū)域自治法》實(shí)施以后，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)取得了全方位、開(kāi)創(chuàng)性的成就，發(fā)生了深層次、根本性的變革。內(nèi)蒙古、新疆、西藏、廣西、寧夏經(jīng)濟(jì)總量由1984年的680.95億元增加到64772.01億元，按可比價(jià)格計(jì)算增長(zhǎng)了17倍，年均增長(zhǎng)10.7%；地方公共財(cái)政預(yù)算收入由63.50億元增加到8436.12億元，增長(zhǎng)了132倍，年均增長(zhǎng)18.4%，均顯著高于全國(guó)平均水平。與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資由184.49億元增加到57077.81億元，增長(zhǎng)了308倍；群眾生活今非昔比，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由585元增加到22699元，增長(zhǎng)了38倍；農(nóng)牧民人均純收人由299元增加到6579元，增長(zhǎng)了21倍；文化、教育、科技、醫(yī)療、衛(wèi)生、廣播、影視、體育等社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展。特別是黨的十八大以來(lái)，是民族地區(qū)發(fā)展最快、變化最大、各民族群眾得實(shí)惠最多的時(shí)期。但是，也必須看到，我國(guó)近60%的少數(shù)民族人口生活在邊疆地區(qū)，自然條件差、發(fā)展起點(diǎn)低、城鄉(xiāng)差距大。民族地區(qū)不僅是不發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)展最不充分的地區(qū)，地區(qū)之間發(fā)展也很不平衡。另外，“三股勢(shì)力”甚囂塵上，各種矛盾互相交織，民族地區(qū)基層政府治理能力面臨比其他地區(qū)更多的挑戰(zhàn)。恩格斯說(shuō)過(guò)，一個(gè)聰明的民族，從災(zāi)難和錯(cuò)誤中學(xué)到的東西會(huì)比平時(shí)多得多，同時(shí)也孕育了一些社會(huì)不穩(wěn)定因素，群體性突發(fā)事件此起彼伏，越來(lái)越引發(fā)政府和公眾關(guān)注和擔(dān)憂，成為牽一發(fā)而動(dòng)全身的重大社會(huì)問(wèn)題，尤其是民族地區(qū)的群體性突發(fā)事件愈加敏感復(fù)雜，需要基層政府第一時(shí)間果斷處理、審慎對(duì)待、妥善解決。中南民族大學(xué)吳開(kāi)松教授的專著《民族地區(qū)基層政府對(duì)應(yīng)群體性突發(fā)事件能力研究》[2]，基于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角，把握社會(huì)主要矛盾變化規(guī)律，從民族地區(qū)基層政府應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件存在的問(wèn)題出發(fā)，站在社會(huì)治理的高度，系統(tǒng)而全面地闡述了民族地區(qū)基層政府應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件的能力體系及其構(gòu)建：這一體系包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制能力、危機(jī)預(yù)警能力、網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)能力、媒體應(yīng)對(duì)能力、依法處置能力和學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力。該書研究視角獨(dú)特，問(wèn)題意識(shí)明確，邏輯結(jié)構(gòu)清晰，是一部研究群體性突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的佳作。社會(huì)主要矛盾的變化，要求政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會(huì)管理觀念，切實(shí)站在人民對(duì)美好生活需求的高度，認(rèn)清人民群眾不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。從而調(diào)整工作思路，更新工作方法，尊重基層人民群眾的首創(chuàng)精神，廣泛調(diào)動(dòng)人民群眾積極參與的政治熱情，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，民主決策，科學(xué)決策，化解各種社會(huì)矛盾。

二、有效把握民族地區(qū)群體性突發(fā)事件特殊行政環(huán)境是關(guān)鍵

冰凍三尺非一日之寒，民族地區(qū)很多群體性突發(fā)事件的看似偶然，實(shí)則必然。由于其歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、地域等因素的特殊性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與內(nèi)地差距較大，貧困問(wèn)題更突出，加之“三股勢(shì)力”作祟，民族地區(qū)在現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化、全球化并行過(guò)程中存在的發(fā)展問(wèn)題、民生問(wèn)題、貧困問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題、民族問(wèn)題和宗教問(wèn)題交織在一起，是歷屆政府都無(wú)法回避且必須面對(duì)的重大問(wèn)題，特別是在經(jīng)濟(jì)全球化和政治多極化背景下，境內(nèi)境外、歷史現(xiàn)實(shí)、先進(jìn)落后多重力量驅(qū)動(dòng)之下，群體性突發(fā)事件爆發(fā)的可能性大、破壞性強(qiáng)。尤其是境外勢(shì)力把經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題與民族問(wèn)題故意混淆，唯恐天下不亂，給社會(huì)穩(wěn)定買下定時(shí)炸彈。[3]吳開(kāi)松在書中詳細(xì)分析了引發(fā)民族地區(qū)群體性突發(fā)事件的原因復(fù)雜多樣、表現(xiàn)形式多元、影響極其惡劣多維。民族地區(qū)由于民族成分、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣和傳統(tǒng)文化的不同，群體性突發(fā)事件往往夾雜著各種敏感復(fù)雜因素，有其內(nèi)在的特殊性。社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的利益矛盾和沖突、領(lǐng)導(dǎo)的群眾觀點(diǎn)淡漠導(dǎo)致政府應(yīng)對(duì)行為失范、人民群眾合法維權(quán)的法治觀念淡薄、基層黨組織渙散以及政權(quán)建設(shè)薄弱、部分新興媒體不負(fù)責(zé)任的推波助瀾、民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰不被理解、境外敵對(duì)勢(shì)力的煽動(dòng)和介入等都是引發(fā)民族地區(qū)群體性突發(fā)事件的可能原因。民族地區(qū)群體性突發(fā)事件在嚴(yán)重破壞正常社會(huì)秩序的同時(shí)，動(dòng)搖原有社會(huì)規(guī)范和價(jià)值觀念，造成基層社會(huì)恐慌和心理傷害、安全感極度缺乏、人際關(guān)系異化，顛覆政府形象、影響國(guó)家認(rèn)同。要求基層政府官員要有高度的政治敏感性，要站在國(guó)家安全的高度認(rèn)識(shí)群體性突發(fā)事件，把包含宗教政策在內(nèi)的各項(xiàng)政策吃透吃準(zhǔn)。

三、增強(qiáng)應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件能力的系統(tǒng)性

對(duì)民族地區(qū)基層政府應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件能力的界定。本書將群體性突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力界定為包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制、危機(jī)預(yù)警、網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)、媒體應(yīng)對(duì)、依法處置和學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力在內(nèi)的一個(gè)相對(duì)完整、邏輯連貫的能力體系，涵蓋群體性突發(fā)事件事前、事中、事后全部流程，就民族地區(qū)而言，各種能力構(gòu)建都有其內(nèi)在特殊性。民族地區(qū)群體性突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)對(duì)于民族地區(qū)基層政府行政能力是一種考驗(yàn)，也是衡量民族地區(qū)基層政府執(zhí)政能力的重要維度。民族地區(qū)基層政府面對(duì)群體性突發(fā)事件一旦出現(xiàn)應(yīng)對(duì)失誤，將會(huì)進(jìn)一步引起民眾的不滿和對(duì)抗，影響矛盾糾紛的解決，導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大、升級(jí)，以至危及民族地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定。從問(wèn)題出發(fā)，吳開(kāi)松從群體性突發(fā)事件的三個(gè)演化階段進(jìn)行分析，分別指出了醞釀萌芽階段表現(xiàn)為危機(jī)意識(shí)缺乏、預(yù)警能力薄弱、合理訴求表達(dá)不夠，持續(xù)爆發(fā)階段表現(xiàn)為指揮協(xié)調(diào)不夠、定性決策不足、現(xiàn)場(chǎng)處置不力、社會(huì)動(dòng)員缺乏，恢復(fù)善后階段表現(xiàn)為恢復(fù)工作欠妥甚至缺失、總結(jié)評(píng)估低效且流于形式。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制能力，民族地區(qū)基層政府要采取風(fēng)險(xiǎn)摸底調(diào)查、重點(diǎn)對(duì)象監(jiān)控、重大決策評(píng)估和輿情信息監(jiān)測(cè)等基本方法，做好風(fēng)險(xiǎn)感知、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)處置。對(duì)于危機(jī)預(yù)警能力，民族地區(qū)基層政府要成立專門的危機(jī)預(yù)警組織機(jī)構(gòu)、合理編制危機(jī)預(yù)警預(yù)案、優(yōu)化危機(jī)預(yù)警信息管理機(jī)制、處置機(jī)制和保障機(jī)制，以最大限度控制群體性突發(fā)事件的處理成本。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)能力，民族地區(qū)基層政府要著手建立輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，以有效方式引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情，以權(quán)威發(fā)聲方式搶占輿論話語(yǔ)權(quán)，疏導(dǎo)不滿情緒，打擊網(wǎng)絡(luò)謠言，凈化輿論空間。對(duì)于媒體應(yīng)對(duì)能力，民族地區(qū)基層政府要提升自身工作人員的新聞素養(yǎng)，處理好輿論監(jiān)督和輿論引導(dǎo)的關(guān)系，積極參與媒體議程設(shè)置。對(duì)于依法處置能力，民族地區(qū)基層政府要以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，依法應(yīng)對(duì)、依法決策、依法處置、依法問(wèn)責(zé)。對(duì)于學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力，民族地區(qū)基層政府推進(jìn)學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，深刻反思政府群體性突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的不足，深入總結(jié)群體性突發(fā)事件應(yīng)急處置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

四、法治思維是確保政府公信力的重要手段

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，認(rèn)為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。要用法治思維和法治方式解決問(wèn)題，法治思維也是社會(huì)治理的要旨所在。當(dāng)前民族地區(qū)群體性突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，擾亂正常生產(chǎn)生活秩序，甚至危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，原因是多方面的，但追根溯源就是各種社會(huì)矛盾長(zhǎng)期積累所致。從執(zhí)政者角度看，群體性突發(fā)事件此起彼伏暴露了地方政權(quán)的執(zhí)政能力危機(jī)。法乃公器，公則生威，執(zhí)政能力危機(jī)的核心就是政府法治危機(jī)。各種煽動(dòng)、催化、引發(fā)群體性突發(fā)事件的濫用警力、暴力強(qiáng)拆、非法征地、野蠻執(zhí)法、官民沖突等現(xiàn)象，就是政府法治危機(jī)的具體體現(xiàn)。提高民族地區(qū)基層政府依法處置群體性突發(fā)事件能力的主要舉措有：依法建立快速反應(yīng)機(jī)制，包括明確突發(fā)事件性質(zhì)后迅速上報(bào)，依法啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案發(fā)布權(quán)威信息，主要領(lǐng)導(dǎo)趕赴現(xiàn)場(chǎng)迅速應(yīng)對(duì)決策指揮等；完善應(yīng)對(duì)處置組織體系，包括建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中決策的指揮機(jī)構(gòu)，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制等；推進(jìn)決策法治化建設(shè)，包括優(yōu)化決策程序，健全法治思維，實(shí)行決策問(wèn)責(zé)等；規(guī)范現(xiàn)場(chǎng)控制機(jī)制，包括人員疏散、隔離現(xiàn)場(chǎng)、控制輿論等；健全善后處置機(jī)制，包括調(diào)查回訪、區(qū)別處置、行政問(wèn)責(zé)等。

總之，《民族地區(qū)基層政府應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件能力研究》一書，吸收了前人的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以社會(huì)治理路徑探析了民族地區(qū)基層政府應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件的能力體系構(gòu)建，闡釋了民族地區(qū)群體性突發(fā)事件的深層次原因和內(nèi)在特殊性，并從理論和現(xiàn)實(shí)層面提出了民族地區(qū)基層政府應(yīng)對(duì)群體性突發(fā)事件能力構(gòu)建的對(duì)策建議，不僅彌補(bǔ)了學(xué)界對(duì)這一領(lǐng)域系統(tǒng)研究的不足，而且對(duì)民族地區(qū)地方政府公共政策制定具有指導(dǎo)價(jià)值。

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（作者簡(jiǎn)介：徐頑強(qiáng)，華中科技大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理。）