城市生活垃圾分類問題研究
——基于海口市兩個試點社區的實地調查

韓曉莉 宋淑葦 婁瑞雪

城市生活垃圾分類政策執行是一項復雜而整體的綜合性政策執行過程，它涉及了政策執行主體、執行過程、目標群體等多種因素，其中任何一個因素都直接影響著政策執行效果。海口市早在20 世紀90 年代就開始了關于城市生活垃圾分類的探索與實踐，對于垃圾分類，該市既有較為豐富的政策背景又有較長實踐經歷，具有較好的研究價值。據統計，海口市的四個垃圾分類試點街道共涉及24 個社區，528 個小區，16.85 萬人。考慮到政治地位、經濟地位、人口基數的因素，本文選取了海口市四個試點街道中的美蘭區和平南街道和龍華區濱海街道開展實地調查。根據政策執行過程中不同主體的行為特點，在史密斯政策執行模型理論指導下，調研組對試點街道的執行主體（街道辦、居委會工作人員、環衛工人、相關企業、志愿團體負責人等）進行了訪談調查，對社區居民進行問卷調查，問卷按照政策知曉度、常識掌握度、政策認同度、政策踐行度、主體責任意識和社區垃圾分類處理現狀評價的維度設計，以期能夠了解城市生活垃圾分類政策執行落實的情況與問題，提出相應的對策路徑，為垃圾分類政策在全國范圍的全面施行提供借鑒。

一、城市生活垃圾政策執行因素描述

美國政策學家托馬斯·B. 史密斯（Thomas B.Smith）政策執行過程模型（圖1），指出了影響政策執行過程的四大主要因素：理想化的政策、執行機構、目標群體、環境因素。史密斯認為，在政策執行過程模型中，政策的執行是一種社會張力①宋雨航.史密斯模型視角下我國城市生活垃圾分類執行狀況研究［D］.北京化工大學，2018.，政策執行過程中產生的張力可能會最終導致執行效果偏離政策的預期目標。通過運用該模型，可以盡量減少消極的社會張力，從而使得政策執行效果無限趨近于預期理想化狀態。

圖1 史密斯政策過程模型示意圖②T.B.Smith，“The Policy Implementation Process，” Policy Sciences，Vol.4，No.2，1973.

史密斯過程模型是一個重視反饋，不斷調適的模型，基于史密斯的政策過程模型，城市生活垃圾分類政策執行實踐中的四大影響因素：

理想化政策，是指政府在生活垃圾分類方面做出的政策探索與目標。

執行機構，即包括市、區、街道辦、居委會等各級人民政府和基層組織及其相關職能部門，另也包括與政府部門形成合作關系的企業或社會志愿團體等。

目標群體，即城市居民，本次調查范圍暫時限定在四個試點街道的居民。

環境因素，主要是指城市文明環境、科學技術發展環境、監管環境。城市整體文明程度將是影響垃圾分類政策執行效果的重要基調；垃圾分類收集方式、運輸手段、垃圾處理技術的發展是政策執行的物質前提；垃圾分類獎懲制度落實情況、監督渠道建設情況、執法氛圍創建現狀等都是影響政策執行的保障。

二、海口市兩個試點社區調研情況分析

（一）生活垃圾分類政策執行成效

1. 政企合作引入垃圾分類新模式

通過政府部門與私營企業合作，能夠讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，實現政府和社會資本合作（Public-Private Partnership）③王遙遙.我國公私合作的困境與解決對策［J］.管理觀察，2016（19）：66-68.。海口市政府與海南綠保無憂再生資源回收有限公司合作，引入24 小時智能資源回收裝置，居民只需關聯微信小程序即可實現自助回收，“積分獎勵”和“有償回收”等程序提高了居民對垃圾分類的熱情。據調查，現美蘭區和平南街道瓊苑社區已投入使用了3 個此類智能干垃圾箱，龍華區金牛北垃圾中轉站投入使用了一套較為完備的量心智能資源回收裝置，實現24 小時全天候自助投放、源頭追溯、智能稱重、自動檢測、滿箱預警、異常報警、零錢提現等服務，很大程度上激發了居民參與垃圾分類的積極性。

2. 部分社會力量參與到垃圾分類工作中

根據實地走訪與訪談調查得知，美蘭區和平南街道辦與慈濟慈善事業基金會這一慈善團體合作，在瓊苑社區建設了和平南愛心環保屋，環保屋集宣傳、教育、回收可回收資源等作用為一體，在試點社區范圍內起到了較好的宣傳教育作用。此外，慈濟有自己的環保加工廠，在環保屋回收的垃圾資源將被送到工廠循環再造。據瓊苑愛心環保屋宣傳員講述，居民自主送過來的可回收資源可在工廠被制成衣服、毛毯等，銷售所得投入慈善所用。作為專業的慈善團體，慈濟還能給政府部門提供宣傳教育平臺和技術咨詢服務，以期提升垃圾分類管理的專業性。

3. 宣傳教育取得了一定效果

調查數據顯示，在受調查居民中，72.8%的居民表示已知悉2018 年公布的《海口市生活垃圾分類管理辦法》（以下簡稱《辦法》），雖與最終95%的公眾知曉率①2018 年5 月17 日頒布的《海口市生活垃圾分類和減量工作方案》中規定，到2020 年底前全市市民生活垃圾分類知曉率不低于95%。還存在一定差距，但也不可否認通過宣傳教育有了一定的效果與反響。在實地調查的過程中發現，美蘭區和平南街道關于垃圾分類宣傳工作較為到位，社區出入口、主干道、樓梯口和垃圾屋附近都張貼有相關的宣傳海報或橫幅。另在2019 年3 月初在瓊苑社區舉辦了和平南愛心環保屋活動，以表演節目、發放小禮物等形式，引來了許多社區居民熱情參與，起到了一定的宣傳效果。據龍華區濱海街道的相關負責人介紹，濱海街道目前只在展興豪居小區做試點，因此龍華區濱海街道涉及范圍尚小且偶有看到相關的宣傳欄和宣傳海報。

（二）生活垃圾分類政策執行存在的問題

1. 居民對垃圾分類的認知模糊，踐行度低

調查數據顯示，試點居民雖大部分知曉垃圾分類的政策，但真正落實踐行的時候便又將規定拋之腦后。當被問及目前家里投放垃圾時是否會進行先分類再投放，僅有25%的居民表示會進行先分類再投放。當被問及《辦法》規定生活垃圾分為幾類，57.4%的居民選擇了兩類，27.0%選擇了三類，12.2%選擇了四類，3.4%的選擇了五類。而事實情況則是《辦法》規定了生活垃圾分為易腐垃圾、可回收垃圾、有害垃圾、其他垃圾等四類，但考慮到民眾現有的接受程度和分類難度，海口市垃圾分類是干、濕垃圾和有害垃圾三類。調查數據可見大多數居民對于垃圾分類標準的認知仍然是模棱兩可的。居民對于垃圾分類的常識性認知水平還處于一知半解的狀態，尚未形成完整分類常識知識體系。從對美蘭區和龍華區的環衛工人的訪談中得知，通過前期宣傳，垃圾分類投放的情況有所好轉，但目前居民一級分類程度還不高，大多社區垃圾桶的分類標識形同虛設，主要還是要靠環衛工人進行二級分類。

2. 垃圾分類標識尚不顯著，基礎設施有待完善

據實地調查與走訪，龍華區濱海街道試點社區展興豪居小區目前設有垃圾屋1 個，綠色660 升大號垃圾桶4 個，此垃圾屋較為簡陋，單純為一個水泥毛坯屋，未做任何裝修美化。龍華區濱海街道其余社區均在指定位置擺放綠色660 升大號垃圾桶，無垃圾屋。美蘭區和平南街道君堯社區美舍廉租房小區目前設有垃圾屋1個，干垃圾投放口1 個，濕垃圾投放口2 個，另設有一個收集家具等大型垃圾的空地。和平南街道文明社區景華公寓設有一個設施配套更為齊全的規范化垃圾屋，垃圾屋專人專管，對垃圾屋管理員每天的工作任務都設有精確到時分的要求。和平南街道瓊苑社區設有3 個“量心回收”干垃圾智能回收箱，若干個綠色660 升大號垃圾桶用于投放濕垃圾，另有一處家具等大型垃圾收集空地。總體上來看，除少數社區設有橙色240L 有害垃圾投放桶，其余大部分試點社區均只設置了綠色660 升大號垃圾桶，垃圾分類標識粘貼在垃圾桶上，其中也不乏垃圾桶上貼有多個不同分類標識和標識已破損模糊的情況。關于“阻礙社區生活垃圾分類落實的因素”的調查數據顯示，有57.4%的居民認為垃圾分類標準復雜，不知道如何分，有55.4%的居民表示當前垃圾分類基礎設施不完善，有分類的意向，但沒有相應的設施條件。如圖2 分析可知大部分居民對于社區垃圾分類執行現狀的態度是不太滿意的或者對于社區垃圾分類工作沒有給予特別的關注。

圖2 關于“社區執行現狀滿意度”的數據分布圖

3. 混裝清運情況普遍，回收處理未成體系

據龍華區濱海街道辦事處相關負責人透露，按照要求，可回收利用物由再生資源回收企業自行運往再生資源分揀中心，濕垃圾集中運往海口市垃圾焚燒發電廠進行無害化處理，有害垃圾由海口市垃圾焚燒發電廠集中運往昌江縣危廢處理廠進行無害化處置。然而目前垃圾混投現象普遍是一方面，另外運輸中的混裝與后期分類處理設施不配套的情況也很普遍，終端回收處理體系的不完善不僅使前期的分類投放收集工作功虧一簣，而且還會反向影響居民垃圾分類的信心與決心。從美蘭區京蘭環衛公司的環衛工人那里得知，整個美蘭區的有害垃圾和濕垃圾都被運到白水塘垃圾焚燒處理轉運站混合焚燒消毒處理。據實地觀察，目前眾多試點社區的可回收垃圾主要還是靠低端自發的拾荒者運至處理廠賣掉，整體上沒有完備的可回收垃圾的收運處置系統，終端垃圾處理廠在環保意識、技術設備上與無害化的最終目標仍然存在一定的差距，無法為前期的垃圾分類工作發揮后續保障作用。

（三）原因分析

1. 政策法規可操作性差，自上而下執行力度弱化

1996 年9 月海口市人民政府出臺了《海口市城市生活垃圾管理辦法》，這是海口市第一部關于生活垃圾管理的政策法規；2011 年3 月頒布實施了《海口市生活垃圾分類收集處置工作實施方案》；2018 年5 月17 日頒布了《海口市生活垃圾分類和減量工作方案》；2018 年8 月2日，由省六屆人大常委會第五次會議于8 月2 日批準公布《海口市生活垃圾分類管理辦法》，并于2018 年11 月1 日起施行。該辦法除總則和附則外，其余各章分別在規劃與建設、分類標準和分類投放、分類收集運輸和處置、監督管理、法律責任等方面提出了規定與要求。縱觀海口市現行的關于城市生活垃圾分類管理的政策法規，大多只是宏觀上籠統地涉及垃圾治理的某個方面，重原則，缺乏具體性和可操作性，如此自上而下執行力逐步弱化，最終導致垃圾分類政策執行效果與預期目標漸行漸遠。

2. 基礎設施配置不完善，分類操作無法完成

根據《辦法》規定：“環境衛生行政管理部門應當按照規劃和相關標準組織建設和配置市政公共生活垃圾分類設施、設備。各區試點街道辦事處制定的具體生活垃圾分類試點方案指定相應的環衛公司和物業公司負責分類垃圾桶的配置與維護。”①海口市人民代表大會常務委員會.海口市生活垃圾管理辦法［Z］.2018.經過實地走訪調查，無論是一般老舊的居民小區還是中高檔的物業小區，都多多少少存在著基礎設施配置不足與檢修維護工作跟不上的問題。基礎設施配置不足很大程度上直接影響了居民分類投放行為的意志，成為了政策執行過程中一個重要的阻礙因素，即海口市垃圾分類政策未得到有效執行是由于資源流的缺失。環衛公司和物業公司作為經濟主體，為了降低成本，都存在減少人員設備投入的可能性，因此主體職責的不明晰直接導致了基礎設施配置的不完善。

3. 政策宣傳形式較單一，目標群體難以形成共識

長期以來，政府政策的公布與宣傳都帶有濃厚的政治意味，宣傳形式往往也比較單一，主要通過貼海報、掛橫幅、發傳單等傳統途徑，政策解讀過于強調義務、責任，缺乏對社會公眾反饋機制研究①方建移.垃圾分類與垃圾治理研究［M］.杭州：浙江工商大學出版社，2018.。雖然社區基層和第三部門已投入時間、金錢等成本在政策宣傳上，但并未起到預期的宣傳效果。海口垃圾分類領導小組辦公室創建了“海口垃圾分類”的微信公眾平臺，但該公眾號的推文內容單一且重復現象嚴重，每篇推文的平均閱讀量在十幾次左右，可見其受眾面非常狹窄，公眾的參與率很低，完全起不到真正意義上的傳播作用。一方面是宣傳不給力，另一方面是混投習慣難以改變，形成了溝通雙向阻塞的局面，最終造成了宣傳流于形式的結局。

4. 監督體系不健全，執行機構治理決心不強

監督力度不徹底，一方面體現在對于各執行主體的監督體系不健全，另一方面則體現在處罰主體對于不規范行為的監督處罰決心不強。雖然《辦法》中規定，“市、區人民政府建立健全生活垃圾分類管理綜合考核制度，市、區環境衛生行政管理部門應當建立和完善生活垃圾分類監督檢查制度等”，但是這只是簡單的方向性建議，并未徹底落實，且普遍存在著重突擊監管輕日常監督的現象。此外，《辦法》中也有涉及對于違規行為的行政處罰標準且社區內普遍也設置了垃圾分類工作業務指導負責人和督導員的指示牌，但是據龍華區街道辦事處負責人透露，目前并未落實強制懲戒措施，仍以引導為主。由于海口市目前尚未形成良好的垃圾分類執法氛圍，使得管理責任人制度流于形式，行政處罰手段最終在現實執行中也已成為了一紙空文。如果違規者無“痛感”，那么顯而易見生活垃圾的強制分類就很難真正實現。由此可見，目前政府對于垃圾分類治理的決心與力度明顯偏小，治理決心的弱化導致政策執行中的虎頭蛇尾。

5. 科學技術條件受限制，收運處理環節尚顯低端

一般來講，城市生活垃圾分類全過程不僅有分類投放、分類收集的環節，還包含分類運輸和分類處理的后端環節。分類運輸工作一般由環衛公司負責，分類處理工作一般由垃圾焚燒處理廠和各環衛PPP 企業負責進行無害化處理或回收再利用。然而現實是目前除了大量集中的餐廚濕垃圾配置了31 輛專用收運車，部分的可回收垃圾經過環衛工人和拾荒者的二次分揀運至再生資源回收企業處理，其余垃圾基本都是統一混裝混運混處理。此外，由于現實垃圾處理技術條件的限制，終端垃圾處理廠無害化處理水平與預期目標還存在著一定的差距。因此，由于低端的收運體系和處理技術的現實情況，不僅無法為前期的垃圾分類工作提供后續支持，而且也加重了源頭分類參與者對于垃圾分類政策有效性的質疑。

三、推進城市生活垃圾分類政策執行的對策建議

（一）完善垃圾分類過程法律體系，注重政策的可操作性

目前，各地垃圾分類政策執行效果不佳的一個重要原因就是政策執行過程缺乏整體性、統籌性和協調性，碎片化的局部創新也難以在短時間內形成一定的示范規模。因此，推進生活垃圾分類的國家級基本法律的設計迫在眉睫，只有確立了基本法律的框架內容，才能確定實行生活垃圾分類的根本基調，由此加強政策執行的強制性與規范性。另外，目前的法規體系普遍存在原則性強、可操作性弱的問題。因此，立法機關可以基于對現狀的充分調研后從垃圾分類的過程入手，將各類垃圾的前置處理、回收利用等納入法規體系，并注重階段性目標的設計，以利于監督評估的量化和實施。

（二）明晰執行主體職責，鼓勵參與主體多元化

首先，政府部門作為整個垃圾分類政策執行過程中的主導者，必須確保執行機構職能與責任的明晰，確保職責統一，建立并貫徹執行追責機制，避免相互推諉、效率低下的情況。政府部門應該繼續保持與PPP 企業的良性合作關系，加大與志愿組織的合作力度，優化志愿者隊伍結構，加強志愿者專業能力培訓，建立垃圾分類志愿服務信息交流平臺，使之成為政府推動垃圾分類的助力，另一方面志愿組織還能反向給政府部門提供技術咨詢服務，使其充分參與垃圾分類決策和政策落實的過程，并在其中真正發揮引領大眾、傳播正能量的作用。

（三）提升目標群體意識，宣傳形式多樣普及化

鼓勵公眾參與，激發公眾的內部動機，提升居民主體意識，是公共政策順利實施的理想化狀態。宣傳教育不僅僅要著眼于當下，更要從小抓起，從青少年抓起，在課堂內外潛移默化地灌輸環保知識和垃圾分類常識，注重通過學校教育、社會教育來提升居民的分類意識。在宣傳形式上，各宣傳主體更應積極尋找形式多樣的宣傳途徑，加強對宣傳對象的調查分析和對政策宣傳報道的策劃，多采用形象化、故事化、生活化的宣傳形式，貼近公眾實際，實現傳播效果最佳化。

（四）完善分類監管體制，有獎有罰調動積極性

實現垃圾分類監管力度的強化，能夠有效地推動政策執行的進程。一方面，要加強政府工作的常規性檢查與評估，另一方面要深化管理責任人制度，把各片區的管理員職責落到個人、落到實處，可以在居委會、街道辦成立城市生活垃圾分類監督小組，落實對社區的劃片監督。此外，在深化落實管理責任人制度的同時，應該靈活運用各種激勵和約束手段，形成一種鼓勵與強制相結合的執行原則，能夠有效調動居民的積極性，也有利于營造良好的垃圾分類執法氛圍。

（五）提升終端處理技術，優化垃圾處理產業鏈

終端的產業鏈和設施條件不改善，前端的垃圾分類必然就會失信于民。建議以特許經營的方式積極引進技術成熟的服務企業，并在必要的條件下給予一定的資金支持或稅收優惠政策，以此激勵其高質量良性發展。對于垃圾焚燒廠和填埋場，應該著力狠抓日常管理和配套設施建設，并嚴格實施排污許可證制度，定期主動邀請第三方進行檢查評估，必須確保垃圾處理無害化目標的實現。大力支持高校在垃圾分類處理方面專業人才的培養，鼓勵高校或研究院所在垃圾處理技術上的研究。