黨章視域下健全黨的領導制度體系的歷史演進與現實啟示

朱慶佳 柴 通

黨的十九屆四中全會明確黨的領導制度是國家的根本領導制度，提出健全黨的領導制度體系的重大戰略部署。黨章是黨的根本大法，集中體現了黨的領導制度的實踐、理論和制度創新成果，是堅持和完善黨的領導制度體系的根本依據。梳理歷部黨章中有關黨的領導制度的規定，考察它的演進歷程，總結其中的歷史經驗，思考其中的現實啟示，對于新時代堅持和完善黨的領導制度體系，推進黨科學執政、民主執政、依法執政意義重大。

一、黨章視域下健全黨的領導制度體系的歷史演進

（一）黨的領導制度的奠基：中共一大黨綱至八大黨章

黨的領導制度大致奠基于新民主主義革命和社會主義革命時期。建黨之初，我們黨就對掌握革命的領導權有深刻的認識，并在實踐中逐步總結怎樣奪取領導權、如何鞏固領導權，這兩個重要問題的歷史經驗，都在黨章中有所體現。

中共一大黨綱規定了中央執行委員會對地方執行委員會的監督、地方執行委員會對黨員的監督管理等內容，對黨的領導制度的基本精神進行了簡單闡釋。中共二大黨章是我們黨的第一部黨章，每一章都規定了黨的領導制度的相關內容，突出強調了中央執行委員對黨員、黨的組織、黨的會議、黨的紀律、黨的經費等的領導，初步確立了黨中央的權威。同時，中共二大通過印發了《關于共產黨的組織章程決議案》，強調黨是群眾黨，具有嚴密的集權、有紀律的屬性。中共三大、四大、五大分別對其進行了三次修改，黨章中有關黨的領導制度的規定進一步明確和深化。其中，中共五大黨章第一次提出民主集中制，規定了黨支部的主要任務，進一步對黨的組織系統進行闡釋。

中共六大黨章是在共產國際的直接指導下制定的，體現了很多蘇共和共產國際的色彩，比如，開篇就將黨的名稱改為“中國共產黨，共產國際支部”等。在有關黨的領導制度的規定中，第一次對民主集中制的根本原則進行完善。七大黨章指出，黨必須努力成為一切革命組織的中堅，初步闡釋了黨的領導制度的內涵；提出黨必須與人民群眾建立廣泛的聯系；第一次闡釋了民主集中制的基本含義——即在民主基礎上的集中和集中領導下的民主；進一步明確基層黨組織的組織形式與運作程序。此外，七大黨章首次提出黨組，并將黨組單獨列為一章，在明確黨組的任務的同時，提出黨組要加強黨的建設。

新中國成立后，我們黨實現了從局部執政到執掌全國政權的轉變。黨的領導制度在黨章中的有關規定，呈現出新特點。中共八大黨章根據國家的狀況、黨的狀況的變化，鮮明地強調，黨對國家工作和社會活動各個方面的領導；在汲取蘇共教訓的基礎上，進一步闡釋民主集中制的內涵和外延，強調與個人分工結合起來的集體領導制；首次將“黨的基層組織”專列一章，規定了黨的基層組織的組織形式、代表大會、一般任務等。

“文化大革命”時期，盡管黨和國家事業發生嚴重曲折，但是黨的領導制度在中共九大、十大黨章總綱中仍有體現，包括“文化大革命”結束后，我們黨制訂通過的十一大黨章，有關黨的領導制度的規定也蘊含其中，也正是因為黨的領導我們最終糾正了錯誤，重回建設偉大事業的正軌。

（二）黨的領導制度的發展：中共十二大至十八大黨章

黨的十一屆三中全會以后，汲取“文化大革命”的經驗教訓，鄧小平同志明確提出“黨的領導制度”的概念，提出要進行黨和國家領導制度改革，黨的領導制度在改革開放的偉大實踐中得到不斷發展。

中共十二大黨章首次提出黨的領導核心地位，明確提出堅持黨的領導，加深了對黨的領導內涵的闡釋；首次明確黨的領導主要包括政治、思想、組織的領導；提出黨要加強對群眾組織的領導，對基層黨組織的建立原則、組織形式、基本任務等方面進行規定；重新恢復了有關黨組的規定；明確黨對經濟建設、精神文明、發展社會主義民主、民族關系、祖國統一等方面的領導。

鑒于國外執政黨的經驗教訓，我們黨進一步認識到黨的領導的重要性，中共十四大黨章把黨的基本路線寫進黨章，強調維護黨的領導核心地位，強調堅持四項基本原則；在黨領導社會主義事業中，強調以經濟建設為中心；加入黨對軍隊的領導；進一步強調黨對非黨組織的領導；將民主集中制確定為黨的根本組織原則和根本領導原則；首次將從嚴治黨載入；提出加強和改進黨的領導方式和方法、提高黨的領導水平。

中共十五大報告鮮明提出依法治國，標志著黨的領導方式和執政范式的不斷進步。中共十六大黨章規定了“總攬全局、協調各方”黨的領導原則，提出黨要發揮領導核心作用；明確堅持黨要管黨、從嚴治黨；明確黨的基層組織在非公經濟組織中的作用；提出完善黨的領導體制，改進黨的領導方式，增強黨的執政能力。

中共十七大黨章將黨在領導軍隊、民族、宗教、統戰、外交等工作中總結的經驗載入；提出黨要科學執政、民主執政、依法執政；明確反腐敗工作的指導方針和體系建設；提出實行巡視制度；規定各級黨組織要實行黨務公開。

中共十八大黨章形成了黨領導中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，將黨領導經濟、政治、社會建設等方面的經驗補充進去；完善黨的建設的總體要求；完善黨的基層組織的任務；將黨管干部工作的實踐經驗補充進黨章。

（三）黨的領導制度的完善：中共十九黨章

黨的十八大以來，我們黨不斷健全黨的領導制度體系，把黨的領導貫穿于偉大事業的全過程和各方面。黨的十八屆三中全會明確國家制度體系的核心是堅持黨的領導，提出要不斷完善黨的領導制度。黨的領導制度體系在新時代不斷健全和完善。

中共十九大黨章將黨的領導范圍由此前的“主要是政治、思想、組織的領導”，擴展為“黨是領導一切的”；明確“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢”；明確黨對軍隊的絕對領導；將黨的領導、黨的建設、黨的事業有機統一，將黨的自身建設（從嚴管黨治黨）作為黨的建設的基本要求之一，突出強調黨的政治領導、政治建設、政治能力，突出提升基層黨組織的組織力和政治功能，完善黨支部的職責，擴展黨組的職能。黨的十九屆四中全會從六方面制度建設出發，系統提出健全黨的領導制度體系的重大戰略部署。

二、黨章視域下健全黨的領導制度體系的現實啟示

通過梳理歷部黨章中有關黨的領導制度的規定，可以發現，隨著黨的領導實踐的豐富、黨的領導理論的成熟、黨的領導能力的增強，黨的領導制度體系逐漸形成并完善。這個制度體系，是以黨的全面領導為最高原則，以人民立場為根本立場，以總攬全局、協調各方為基本方式，以黨的自身建設為基本保障的完整、有機的系統。

（一）健全黨的領導制度體系的最高原則：堅持黨的全面領導

堅持黨的全面領導，解決的是健全黨的領導制度體系中，“領導主體、領導客體和領導領域”的原則問題。黨的全面領導突出領導主體是黨，這個主體是民主集中制下的黨中央集中統一領導，領導對象和領導領域是人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等，確保黨在各類組織中發揮領導作用。這里強調黨是最高的領導力量，領導一切組織、各領域各方面的工作，突出黨對國家和社會事務領導的全方位與全過程的屬性。但是，黨的領導是宏觀的，不是包攬一切、代替一切。堅持黨的全面領導的核心在于堅持黨中央權威和集中統一領導。

黨的全面領導是在黨領導人民進行革命和建設中實現的。這一點在歷部黨章中，有關黨的領導制度的規定中，可以清晰地發現。建黨之初，我們就十分重視黨的領導權，盡管由于各種原因，黨的領導權經歷曲折，但正是我們最終堅持了黨的領導，中國革命才取得最終勝利。新中國成立以來，盡管黨的領導的具體問題，隨著實踐的發展不斷完善，但黨的全面領導的原則始終未變。改革開放前，黨始終堅持全面領導的原則；改革開放后，盡管在領導方式上，我們提出黨政分開，但強調黨政的職能分工有異，黨的全面領導原則始終未變，尤其是黨的十八大以來，黨中央進一步旗幟鮮明地強調黨的全面領導原則。

（二）健全黨的領導制度體系的根本立場：人民立場

人民是歷史的創造者，作為以馬克思主義理論為指導的無產階級執政黨，我們黨的最大政治優勢是密切聯系群眾、堅持人民立場。始終堅持人民立場，回答的是“我是誰”“為了誰”“依靠誰”的根本性問題，解決的是黨自我認知的基本性問題。始終堅持人民立場、堅持以人民為中心，是健全黨的領導制度體系的根本立場，是健全黨的領導制度體系的出發點和最終歸宿。

從中共一大黨綱到十九大黨章，歷部黨章中有關黨的領導制度的規定，都貫穿了人民立場這一根本立場。第一，堅持“為了人民”。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，黨的領導的最終意義與價值就是服務人民，提高人民群眾的幸福感、獲得感，這也是我們黨的初心。第二，堅持“依靠人民”。我們黨自建立以來，不論是革命、建設還是改革時期，始終堅持從群眾中來到群眾中去，堅持走群眾路線，依靠群眾、發動群眾。依靠人民革命、依靠人民改革、依靠人民建設，是黨的領導的基本方式和重要經驗。第三，堅持“發動人民”。人民群眾是黨的領導的力量源泉，從革命時期黨與人民群眾的魚水情深，到建設時期人民群眾的建設熱情，再到改革時期人民群眾的創新經驗，黨的領導的根基和力量源泉始終源于人民。

（三）健全黨的領導制度體系的基本方式：總攬全局、協調各方

“總攬全局、協調各方”是黨的領導制度體系建設的重要經驗，也是健全黨的領導制度體系的基本方式。“總攬全局”強調的是黨在各類組織、各種政治力量中居于核心地位，是最高的政治力量；“協調各方”強調的是黨在領導的過程中的著力點。“總攬全局、協調各方”兩者是內在統一的，不可偏頗，其目的是發揮黨對社會主義偉大事業的有效領導，充分調動各方面的積極性，發揮各方面的優勢，推進偉大事業不斷前進。

堅持總攬全局、協調各方，就要著力提高黨的執政能力和領導水平。第一，要堅持民主集中制，從途徑、內容、廣度等各方面不斷完善黨內民主，堅持完善正確的集中，不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力。第二，要健全決策機制，重視決策前的深入調查研究、專家的科學論證、專業的風險評估，推進決策的執行、評估、監督、完善一體化進程。第三，培養高素質干部隊伍，加強基層黨組織建設，改進黨的領導方式和執政方式，不斷增強黨的執政本領。

（四）健全黨的領導制度體系的基礎保障：黨的自身建設

健全黨的領導制度體系的基礎保障，是不斷加強黨的自身建設。只有不斷加強黨的自身建設，保持黨的先進性、純潔性，黨才能始終走在前列，領導人民實現偉大事業。黨的歷史實踐證明，黨的自身建設放松，黨內就會人心渙散，黨的領導制度體系就會受影響；反之，黨的自身建設嚴格，黨內則會風清氣正，黨的領導制度體系就會日益健全。黨通過嚴格的自身建設，增強了黨的領導能力，夯實了黨的組織基礎，為健全黨的領導制度體系提供了基本的政治保證。

從中共一大黨綱強調黨內監督，到中共十九大黨章增加“從嚴管黨治黨”作為黨的建設的基本要求，都體現了健全黨的領導制度體系中，我們黨始終不渝地堅持加強自身建設。加強黨的自身建設，要建立不忘初心、牢記使命的制度，以常態化、制度化的規定，引導全黨始終牢記初心使命，永葆黨的先進性、純潔性。加強黨的自身建設，要完善全面從嚴治黨制度，不斷總結全面從嚴治黨的實踐經驗和創新成果，適時上升到制度層面，實現實踐成果向制度成果的轉化。加強黨的自身建設，要加強黨內和黨外的監督，充分發揮新媒體新技術的優勢，創新監督方式，拓寬監督途徑，確保權力在陽光下運行。

綜上，以黨章為視角，梳理健全黨的領導制度體系的歷程，可以發現，在健全黨的領導制度體系過程中，黨章不僅明確了領導主體、領導客體、領導領域，規定了領導方式、領導途徑，而且強調了領導主體與領導客體的關系等問題；還可以發現，這些規定是隨著黨的領導內外環境的不斷變化，隨著黨的領導制度體系建設實踐的不斷豐富，適時在黨章中加以調整和完善的。這種梳理，對于貫徹落實黨的十九屆四中全會提出的堅持和完善黨的領導制度體系，具有重要的現實意義。