中國城市低保制度與轉(zhuǎn)型

【摘 要】 本文通過梳理我國城市低保制度的產(chǎn)生與發(fā)展，指出我國目前城市“維生型”低保制度的缺陷，包括政策設計缺陷、管理體制不合理，提出我國應由“維生型”低保向“發(fā)展型”低保制度進行轉(zhuǎn)變，并提出了建構(gòu)“發(fā)展型”低保制度的路徑建議：堅持低標準原則、政府市場社會三者協(xié)同參與等。

【關鍵詞】 維生型低保 發(fā)展型低保 低保制度

1.我國低保制度的產(chǎn)生與發(fā)展

20世紀90年代末，我國國有經(jīng)濟體制改革引起城市勞動力市場發(fā)生巨大變革，計劃經(jīng)濟體制下的隱性失業(yè)問題暴露出來。為了應對經(jīng)濟體制改革造成的社會沖擊，有效地保障居民的基本生活，國家決定在城市建立最低生活保障制度：

第一階段（1993年6月至1997年8月）：試點階段。1993年6月1日，上海市率先開始實施最低生活保障制度。到1995年4月，廈門、青島、大連、福州、廣州、無錫等6個城市建立了城市最低生活保障制度。截止到1997年8月，全國建立城市低保制度的城市數(shù)量已達到206個，占當時全國建制省市的1/3。

第二階段（1997年8月至1999年底）：普及階段。1997年9月國務院發(fā)出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》[1]，該通知明確提出在1999年年底之前，全國所有城市和縣政府所在地的城鎮(zhèn)都要建立低保制度。1999年9月28日，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》[2]，該條例的頒布和實施標志著我國城市低保制度走上法制化的軌道。

第三階段（1999年年底至今）：擴面階段。2001年11月，國務院辦公廳下發(fā)了《關于進一步加強城市居民最低生活保障的通知》[3]，明確提出要盡快把符合條件的城鎮(zhèn)貧困居民納入最低生活保障范圍。從2004年開始，我國政府在加大財政投入的基礎上，不斷提高低保的管理水平，重點完善各項配套措施，使得城市低保在執(zhí)行環(huán)節(jié)和操作的規(guī)范性方面有了明顯改善。

2.問題的提出

進過二十多年的發(fā)展，以最低生活保障制度為核心的新型社會救助體系初步形成。與此同時，我國已經(jīng)從一個經(jīng)濟發(fā)展落后、財政基礎薄弱的低收入國家成功跨入中等收入國家之列。當改革向著更高階段邁進時，轉(zhuǎn)型期積累的矛盾與沖突、經(jīng)濟發(fā)展帶來的社會問題集中爆發(fā)，強烈地沖擊著我國已有的制度體系，改革的推進舉步維艱。

在城市低保制度變遷的歷史中，低保最開始是作為國企改革的配套和利益受損群體的補償，之后在政策實踐中出現(xiàn)了制度異化和功能錯位，甚至相互攀比。

經(jīng)過近20年低保制度的發(fā)展和推廣，目前我國城市低保制度體現(xiàn)出強烈的維生型救助特征： 首先，這是一種重生活保障輕經(jīng)濟發(fā)展的救助，體現(xiàn)出維持生計的導向而非發(fā)展導向;其次，重視居民當前基本生活需求的滿足而忽略了公民社會權利的實現(xiàn);再次，這是一種消耗式而非投資型的救助，因而會對財政支出造成巨大壓力。總體而言，維生型救助無法應對我國社會經(jīng)濟發(fā)展、權利進步、社會心理以及時代需求的救助新情勢。

3.“維生型”城市低保制度的發(fā)展困境

3.1低保制度政策設計中的缺陷。首先，低保標準的制定方法有待改進。《城市居民最低生活保障條例》并沒有明確規(guī)定各地低保標準制定的具體方法，所以各地低保標準確定的方法不盡相同。由于標準制定沒有相關的指導規(guī)章，目前制定比較隨意并且偏低。現(xiàn)行低保標準僅能滿足低保戶的生存需要，保障范圍過于狹窄，與最低工資標準差距不大，不利于激勵低保戶的再就業(yè)。其次，城市低保制度救助責任不明晰。城市低保救助在中央和地方政府間的責任也沒有完全理順，特別是財政分擔比例，中央政府需要承擔更多責任以進一步為地方政府減負，地方政府才能將精力放在提高低保管理效能上。

3.2低保制度管理體制不合理。首先，低保制度在運作過程中存在信息不對稱現(xiàn)象：中央和地方政府的信息不對稱將影響中央低保決策的科學性，導致決策失誤和資源浪費;地方政府與代理機構(gòu)之間的信息不對稱使得地方政府無法真正監(jiān)管代理機構(gòu)的執(zhí)行過程，造成監(jiān)管空白和執(zhí)行不力。其次，低保制度執(zhí)行程序不規(guī)范。在資格審查中，經(jīng)常存在低保申請人和所在單位不配合或弄虛作假等問題，政府機構(gòu)及其委托人目前還缺乏有效手段進行干預和制止。低保制度在操作過程中還存在較多的搭便車現(xiàn)象，造成資源浪費，使其功能大打折扣。

4.發(fā)展型城市低保的構(gòu)建路徑分析

4.1堅持低標準原則。低保制度的演化一定要尊重規(guī)律，無論任何時候都不能頭腦發(fā)熱，應當堅持“低標準、托底線”，應當是一條始終堅持的制度紅線。低保待遇需要和最低工資標準有效銜接，體現(xiàn)勞動與不勞動的區(qū)別，避免“養(yǎng)懶漢”;需要和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，是“相對的低標準”而非缺乏動態(tài)調(diào)整的“絕對低標準”，實現(xiàn)低保政策托底功能。

4.2政府、市場、社會協(xié)同參與。當前社會救助領域參與主體相對單一，既有越位也有缺位，需要查漏補缺。通過體制機制改革，政府減負放權不是為了卸責和甩包袱，而是發(fā)揮各參與主體的比較優(yōu)勢，降低制度性交易成本。一方面，政府讓位于市場和社會，可以緩解新常態(tài)下的財政壓力，同時可以減輕自身的輿論壓力，政府職能真正回歸“兜底”本位;另一方面，社會組織要更好地參與其中，彌補政府失靈和市場失靈的空間。

【注 釋】

[1] 國務院.《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》.1997

[2] 國務院.《城市居民最低生活保障條例》.1999

[3] 國務院.《關于進一步加強城市居民最低生活保障的通知》.2001

【參考文獻】

[1] 朱旭峰，趙慧.政府間關系視角下的社會政策擴散——以城市低保制度為例[J].中國社會科學，2016（08）：95-116+206.

[2] 陳水生.中國城市低保制度的發(fā)展困境與轉(zhuǎn)型研究[J].社會科學，2014（10）：63-71.

[3] 文雯.中國城市低保制度的減貧與再分配效應研究[D].南開大學，2013.

[4] 張翼.中國城市居民最低生活保障制度的完善[D].華中科技大學，2012.

作者簡介：呂心琪（1995—），女，漢族，四川成都人，管理學碩士，單位：四川大學公共管理學院，研究方向：社會保障理論與實務