集成改革：讓縣域改革落地生根

仲劍

習近平總書記在2014年12月13日視察江蘇時指出，江蘇“要把中央通過的各項改革方案落到實處，大膽探索，勇于實踐，積極試點，積累經驗”。省委省政府決定在江陰開展集成改革試點，既是探索疊加效應推動改革“盆景”變為“風景”的方法論創新，也是著眼全省改革發展大局推動面上改革的重要抓手，對縣域全面深化改革具有探索和示范意義。

2017年7月，江陰市被省委、省政府確立為全省唯一一個縣級集成改革試點縣市。一年多來，江陰首開全國之先河，圍繞推進縣域治理體系和治理能力現代化這一目標，堅持以系統化思維謀劃和推進改革，在一些重要領域和關鍵環節取得了一系列重大突破，形成了一批可復制推廣的改革經驗，打造了集成改革方法論創新的“江陰樣本”。目前，江陰首批集成改革經驗已在全省49個經濟發達鎮和無錫市所有縣區復制推廣，蘇州市、南京市、常州市也相繼借鑒開展了集成改革試點，全國已有超過500批次、近6000人前往考察學習。

江陰集成改革的謀劃決策

開展江陰集成改革試點，源自于貫徹落實習近平總書記關于“江蘇要努力在全面深化改革中走在前列”要求的破題思考，源自于省委省政府對全面深化改革大局的深刻把握，也是江陰步入新階段破解發展制約的現實需求，飽含了省委省政府對集成改革方法論創新的重大戰略思考和熱切期待。決策過程主要涉及“為什么搞集成改革、為什么選擇縣級試點、在哪兒試點”三個方面。

統一集成改革思想認識。十八屆三中全會明確提出要以全局觀念和系統思維抓改革，習近平總書記反復強調要抓頂層設計和系統集成，這形成了黨的十八大以來重要的改革指導思想、基本方法和特點。在江陰開展集成改革試點，既是探索以“1+1>2”的疊加效應推動改革“盆景”變為“風景”的方法創新，也是著眼全省改革發展大局推動面上改革的一個重要抓手，對于全省乃至全國全面深化改革具有探索和示范意義。

瞄準縣域集成改革發力。縣一級處在經濟社會發展的第一線，一頭通著中央和省委，一頭連著企業和百姓，對發展變化最敏感、對訴求呼聲最了解，具有改革落實“最后一公里”、改革探索“最先一公里”的雙重地位作用，在國家治理體系中至關重要。同時，縣一級是個比較適中的改革壓力測試場，便于增強改革的系統性、整體性、協同性，改革的步子可以邁得大一些，作用發揮好了，可以在更大范圍推廣，整個改革就能活起來；即使不成功，影響也可控。

賦予江陰唯一試點重任。江陰發展基礎好、實力強勁，綜合實力全國領先，實體經濟規模強大，村均收入超過1260億元，居民人均可支配收入連續18年位居全省同類城市第一。江陰改革基因活、氛圍濃厚，不僅創造出了“蘇南模式”、“江陰板塊”、跨江融合發展等改革典范，也形成了徐霞客經濟發達鎮改革新經驗。江陰民營經濟發達、改革預期好，市場主體超過17萬家，通過改革能夠釋放的活力空間大，市場主體感受會更加明顯。同時，江陰市領導班子特別是市委主要領導改革意愿強、動力足，不僅有敢于改革的勇氣，也有善于作為的能力，這為集成改革試點提供了堅實基礎和可靠保證。

江陰集成改革的方法論創新實踐

圍繞省委提出的“開展集成改革試點、形成改革集成效應”的總體要求，江陰堅持超越一時之需看改革，超越一事之作謀改革，超越一己之念促改革，全面系統謀劃改革，著力增強改革的整體性、互補性、關聯性和耦合度，形成了改革長效機制，實現了集成改革的協同集成、整體超越。

解決“認識之難”：抓思路謀劃，強化改革頂層設計和系統集成。改革之難，始于認知。如何在紛繁復雜的矛盾問題中找到契合改革總體方案的突破點，形成脈絡清晰的改革思路實屬不易。試點過程中，江陰始終堅守改革初心，站在鞏固領先發展的戰略高度，強化首位意識和引領意識，突出全局統籌，結合實際謀劃了“12345”推進思路。“1”是瞄準一個定位。圍繞提升縣域治理體系和治理能力現代化水平，通過改革舉措的系統集成，破除體制約束和機制障礙，打通層級壁壘和部門分割，為全國縣域治理體系現代化建設探索路徑、積累經驗、作出示范。“2”是突出兩個重點。著力破解制約江陰長遠發展的根本性問題和當前亟需解決的突出矛盾問題，從矛盾最突出、改革呼聲最高、人民需求最迫切的問題入手，集中攻堅、重點突破。“3”是區分三個階段。以行政管理體制改革為“先手棋”，把徐霞客經濟發達鎮改革試點經驗復制推廣到全市各鎮街園區，形成鎮級強鎮擴權“風景”；推動行政管理、經濟、生態文明、開發開放、城鄉發展一體化、社會事業、基層黨的建設等七大領域改革協同并進，形成江陰集成改革“風景”；鞏固深化集成改革成果，形成縣級集成改革的“江陰樣本”、縣域治理體系的“江陰標準”，為縣域治理體系現代化提供可復制推廣的改革經驗。“4”是聚焦四個目標。探索構建縣域治理體系的四梁八柱，形成便捷高效的政務服務、沉底到邊的基層治理、精準有力的社會救助、溫馨周到的生活服務等四大體系。“5”是彰顯新發展理念。將優化營商環境、市場化改革、綠色轉型、城鄉融合、優質基本公共服務五個理念貫穿改革方案制定全過程，著力消除改革方案的“碎片化”“分散化”。

解決“方案之難”：抓方案質量，確保改革目標不偏移。方案之難，難在失之毫厘、謬以千里。為提高改革方案質量，江陰堅持長遠需要與當前亟需相統一、現實需求與實現可能相一致、體制改革和機制創新相協調，按照日常業務工作不納入、單純依賴財政投入或解決編制不納入的原則，歷時118天，先后召開28次對接會、協調會和論證會，對七大領域改革方案進行了四輪大修改。第一輪：全面梳理對接試點政策。針對各專項小組改革方案思路不明確、重點不突出、日常工作混同于改革舉措、改革內容簡單對標總體方案、江陰特色不足等問題，明確改革方向和重點，全面梳理改革思路，重點對接試點政策，實現試點政策應納盡納。第二輪：逐個部門確認改革需求。針對改革導向不夠鮮明、改革項目之間缺乏關聯度和互補性、專項方案之間協調性匹配性不強、單個改革項目舉措生搬硬套等不足，分別召開各專項小組專題討論會，逐個部門討論存在問題和體制梗阻，逐條梳理改革目標和可行舉措，分類形成專項方案。第三輪：發動社會群眾廣泛參與。針對部門化改革痕跡過重、基層和社會群眾改革呼聲不足等問題，廣開言路，主動向社會公開征集改革議題，共梳理吸納193條意見建議，充實了方案內容，使方案更接地氣、更具江陰特質。第四輪：廣泛征求有關各方意見。為使方案經得起推敲，邀請市人大代表、政協委員、各鎮街園主要負責人、企業代表、群眾代表以及無錫市相關部門負責人等97人，分專題進行方案論證并逐條梳理反饋，在專項小組積極吸納意見建議基礎上，充分征求相關部門和市領導意見，提請市委集成改革領導小組會議研究審議，最終形成了集成改革“7+2”方案（七大領域專項改革方案，改革工作推進機制、改革宣傳工作方案），共涉及38個分領域、153個方面、356個改革事項，形成了明確清晰的改革任務書、路線圖和時間表。

解決“推進之難”：抓過程掌控，確保改革推進有力有序。改革關鍵在于一分部署、九分落實。為確保各項改革任務及時啟動、如期推進、按時完成，對改革工作刪繁就簡，圍繞關鍵環節和核心要素，結合改革項目謀劃、協調、調度、督察、評估、考核、宣傳等關聯要素，系統謀劃了18項工作推進機制，構建了制度化、規范化的全流程“鏈條式”運轉體系。圍繞把關方案質量，梳理了每個改革實施方案必須歷經的工作流程，明確了每步流程的基本內容和要求，建立了調查研究、咨詢論證、黨組織討論、分級審議等4項機制，確保了改革實施方案質量可控。圍繞壓實主體責任，建立了“一把手”負責、領銜掛帥、例會推進、公眾參與、督察督辦、三方約談、臺賬管理、限時辦結、信息發布、智庫支持等10項機制，形成了主要領導掛帥出征、分管領導分兵把守、責任部門攻城奪隘的改革責任體系，建立了部門自查為主體、領導督察為輔助、隨機抽查為補充、介入督察為拓展的“全覆蓋”督察格局，市委改革辦、市委組織部和市紀委先后集體約談了3批次28個部門單位“一把手”，實現了責任壓力科學傳導、任務落實壓茬推進。圍繞嚴格考核驗收，建立了任務銷號、第三方評估、績效考核、總結宣傳機制等4項機制，將集成改革工作納入鎮街園區和機關各部門年度績效考核，加大分值比重，形成正向激勵、倒逼壓力和責任約束，確保干與不干、干多干少、干好干差不一樣，有力地促進了改革工作落實。

江陰集成改革對推進縣域改革落實的啟示

在集成改革中，江陰圍繞破解群眾企業辦事之難、基層一線治理之難、扶貧脫困攻堅之難、生活服務便利之難，構建了以黨建為引領，以快捷高效的政務服務、沉底到邊的基層治理、精準有力的社會救助、溫馨周到的生活服務為支撐的縣域治理體系。梳理江陰集成改革試點經驗，帶給我們諸多啟示：

集成改革是縣級改革的必由之路。縣一級在國家治理中處于承上啟下的樞紐地位，每個縣都治理好了，國家治理現代化就有了堅實基礎。在試點過程中，江陰緊緊扭住系統集成這一核心不松手，在思想方法上提出了“三個超越”，通過集成改革成功破解了基層改革中的“碎片化”問題，這種基于改革方法論創新的集成超越，對于推進縣級改革具有很高的復制推廣價值。

推進縣級集成改革必須搞好系統協同。江陰的集成改革實踐，從一開始就得到了各級黨委、政府高度重視，省委、省政府不僅在試點政策上給予全力支持，還派出重要骨干掛職指導改革試點，力度之大前所未見。無錫及時組織下放市縣同權清單，并把江陰改革經驗復制推廣到各縣區，重視程度之高前所未有。實踐證明，縣級集成改革客觀上面臨許多單靠基層無法啃下的“硬骨頭”，只有依靠各級支持才能形成有效突破。

“一把手”要有敢于擔當的勇氣和善于作為的能力。江陰集成改革能取得如此成效，得益于省委的科學謀劃和強力推動，也得益于江陰市委領導班子特別是“一把手”強烈的改革意愿和改革擔當。當前和今后一個時期，是地方落實中央全面深化改革各項任務的高峰期和集中攻堅期，必須特別重視并抓緊選拔一批懂改革、會改革、能改革的優秀干部，及時放到各級“施工隊長”崗位上來，這是確保改革順利推進的生力軍。

始終堅持“以人民為中心”的價值判斷。當改革出現方向困惑或為舉措猶豫的時候，要始終堅持一個清晰的判斷標準，即是否有利于解決制約長遠發展的根本性體制問題，是否有利于解決當前亟需解決的突出矛盾問題，這是我們謀劃改革的初心和著眼點。改革沒有標準答案，如果非要有的話，符合上述要求的就是標準答案。

（作者系江蘇省委改革辦改革協調處副處長，江陰市委常委、副市長）

責任編輯：包詠菲