制度有效性視角下職稱制度改革探討

孫彥玲，孫 銳

(中國人事科學(xué)研究院，北京 100101)

0 引言

2017年初以來，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼印發(fā) 《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》 《關(guān)于分類推進(jìn)人才評價機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》，在此推動下，20多個省 (市、自治區(qū))已出臺職稱制度改革的實(shí)施意見，多個行業(yè)已出臺或正在制定行業(yè)指導(dǎo)意見，這意味著職稱制度經(jīng)歷30年后全面啟動新一輪改革。然而，近期我們對多省市的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多事業(yè)單位從評聘分開改回評聘結(jié)合，引發(fā)了一系列新的矛盾沖突，職稱制度改革之路究竟應(yīng)該走向何方成為用人單位關(guān)注的焦點(diǎn)。與此同時，通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，以往關(guān)于職稱的相關(guān)研究比較豐富，從研究內(nèi)容看，多聚焦在職稱評審環(huán)節(jié)[1-5]；從研究對象看，以教師群體，尤其是高校教師最為普遍[6-9]；從研究方法看，多數(shù)研究以定性分析為主，部分采用了實(shí)證分析方法，例如黃梅基于問卷調(diào)研分析了職稱改革存在的問題[10]，徐芳等采用案例研究方法對職稱制度改革進(jìn)行探討[11]；也有研究分析介紹了澳大利亞[12]、美國[13]、意大利[14]、英、德、日[15]等國家對教師職稱的管理情況；從具體的研究問題看，多數(shù)研究聚焦于職稱制度的管理執(zhí)行，例如職稱評聘管理、如何評價、評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置等?？傮w看，作為一項(xiàng)關(guān)系廣大專業(yè)技術(shù)人員切身利益的制度，職稱制度的改革和實(shí)施情況一直受到關(guān)注，但對職稱制度的理論性、系統(tǒng)性研究仍然偏少，尤其是在2017年新的改革舉措出臺后，職稱制度出現(xiàn)的一些深層次問題值得進(jìn)一步思考?；诖耍梃b制度理論的研究成果，本文從制度有效性角度出發(fā)做一探討。

制度是約制人民社會交往的正式或非正式的規(guī)范或規(guī)則[16]。制度的有效性如何，一是在于制度本身設(shè)計(jì)的合法性，即制度是否獲得內(nèi)外部利益相關(guān)者的接受和認(rèn)可，且與普遍存在的規(guī)范、信念相一致；二是在于制度執(zhí)行的可還原性，即制度是否得以真正的貫徹落實(shí)；三是在于制度的自我更新性，即制度是否與外部環(huán)境的契合度，隨環(huán)境變遷而自我完善。制度制定與制度執(zhí)行轉(zhuǎn)化相輔相成，共同促進(jìn)制度有效性的發(fā)揮，制度構(gòu)建的合法性是制度存在的根本，但制度本身并不等同于制度的執(zhí)行或遵守[17]，必須通過制度的內(nèi)化和外化，在心理層面 (信任、接受、認(rèn)可)和行為層面 (遵從、執(zhí)行)表現(xiàn)出來，才能真正實(shí)現(xiàn)制度的價值。制度所處的外部環(huán)境是制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的基礎(chǔ)，理解和認(rèn)識經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境及其變化，是保持制度穩(wěn)定性、前瞻性的關(guān)鍵，因此，制度需要與外部環(huán)境相互契合?；诖?，本文從制度環(huán)境(社會情境)、制度構(gòu)建(合法性)、制度執(zhí)行 (權(quán)力博弈)三方面對職稱制度展開分析(見圖1)，厘清職稱制度改革邏輯，為解決當(dāng)前面臨的突出問題提供借鑒。

圖1 分析框架

1 職稱制度立足的社會情境變遷

中國的職稱制度先后經(jīng)歷了技術(shù)職務(wù)任命(新中國成立— “文革”前)、專業(yè)技術(shù)職稱評定(1977—1983年)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任(1986年至今)等發(fā)展階段，現(xiàn)行的職稱制度是在專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任的基礎(chǔ)上發(fā)展完善起來的[18]。1994年職業(yè)資格證書制度實(shí)施后，職稱制度的內(nèi)涵發(fā)生變化，甚至出現(xiàn)了 “大職稱”和 “小職稱”之分[19]。為了聚焦研究重點(diǎn)，本文中職稱是指由傳統(tǒng)專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制發(fā)展而來的職務(wù)或資格，不包括1994年開始實(shí)施的職業(yè)資格證書制度中的職業(yè)資格。職稱制度誕生于新中國成立之初，經(jīng)歷了60多年的演變發(fā)展，故從動態(tài)發(fā)展的視角剖析社會情境變化，更有利于全面系統(tǒng)理解職稱制度的改革路徑。

1.1 經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變

職稱制度肇端于社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，事業(yè)單位和國有企業(yè)均由政府主辦并管理，政府可以被視為一個超級用人主體，國有企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等的人力資源配置均由全國統(tǒng)一管理。作為一套統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的人才評價體系，職稱不僅引導(dǎo)專業(yè)人才的職業(yè)發(fā)展，而且也便于政府在全國范圍內(nèi)對人力資源進(jìn)行配置。政府人事行政部門和政府授權(quán)的行業(yè)主管部門開展職稱評審工作，職稱成為政府認(rèn)可、社會廣泛接受的國家人才評價體系，并與資源分配體系緊密掛鉤，例如工作職務(wù)、工資待遇、退休待遇、差旅標(biāo)準(zhǔn)、住房面積、醫(yī)療報(bào)銷等，因而具有較強(qiáng)的制度約束力。在當(dāng)時的環(huán)境下，職稱制度集身份、待遇、崗位、專業(yè)能力水平標(biāo)準(zhǔn)于一身，是一項(xiàng)綜合性的管理制度。故經(jīng)過幾十年的發(fā)展，職稱觀念深入人心，社會影響廣泛深遠(yuǎn)，職稱制度改革受到專業(yè)技術(shù)人員的普遍關(guān)注。

我國已經(jīng)進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)時代，機(jī)關(guān)法人、企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、社會團(tuán)體法人紛紛涌現(xiàn)，用人主體由單一的政府變?yōu)槎嘣姆ㄈ私M織。市場在資源配置中的角色從 “起基礎(chǔ)性作用”到 “起決定性作用”，市場化選人用人成為主流，政府在人力資源配置方面的作用范圍不斷縮小。在激烈的市場競爭環(huán)境下，很多企業(yè)基于 “價值創(chuàng)造—價值評價—價值分配”的人力資源管理價值鏈理念，構(gòu)建起符合組織發(fā)展需要的、個性化的內(nèi)部人才評價體系和選人用人標(biāo)準(zhǔn)。目前很多事業(yè)單位的資源配置仍與職稱制度掛鉤，職稱制度在事業(yè)單位尚有較大影響，但是由于事業(yè)單位用人制度呈現(xiàn)多樣化特征，建立在編制、崗位基礎(chǔ)上的職稱評價制度面臨一系列挑戰(zhàn)。上述變化意味著，作為國家制定的統(tǒng)一人才評價標(biāo)準(zhǔn)，職稱制度已無法滿足各類組織的多樣化、差異化需求，政府對所有企業(yè)事業(yè)單位都采取大一統(tǒng)的管理模式既無必要，也再無可能[20]。

1.2 事業(yè)單位管理從粗放管理向科學(xué)管理轉(zhuǎn)變

在事業(yè)單位的管理制度體系下，職稱制度并非獨(dú)立存在，而是與其他制度相互影響、相互制約。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，職稱制度承載了 “職務(wù)+資格+待遇”的多重功能，在事業(yè)單位管理制度體系中扮演了尤為重要的角色。當(dāng)前由于職稱仍有較強(qiáng)的資源支配權(quán)，與工資待遇、崗位晉升等掛鉤，盡管職稱制度飽受爭議，但仍無法回避。然而從制度體系建設(shè)看，職業(yè)資格制度、事業(yè)單位崗位管理制度、崗位績效工資制度、養(yǎng)老保險制度等逐步建立健全，逐漸替代了原有職稱制度的功能。在用人主體多元化、用人標(biāo)準(zhǔn)差異化的今天，職稱屬性從之前的 “職務(wù)+資格+待遇”三位一體開始做減法。從社會公眾認(rèn)知的角度看，當(dāng)今更傾向于將職稱視為在一定的范圍內(nèi)被公眾認(rèn)可的資格，作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，各類組織的人均可以獲取，而非身份符號，因此，職稱制度的功能從人力資源統(tǒng)一調(diào)配向市場信號功能轉(zhuǎn)變(見表1)。

總體來看，職稱制度根植于特定的社會情境，制度的有效性會隨著時間的推移、環(huán)境的變化逐步降低，因此制度有其歷史局限性。新形勢下職稱制度改革要順應(yīng)社會情境變化，立足現(xiàn)實(shí)，在新時代尋找新定位，重塑制度活力。

表1 不同社會情境下的職稱制度

2 職稱制度構(gòu)建的合法性分析

合法性是制度理論的核心概念，合法性內(nèi)化于制度的有效性，是制度有效性的必要條件[21]。合法性中的 “法”，不僅包括法律、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)律，還包括共同信念、行動邏輯等認(rèn)知要素[22]。簡言之，合法性包括兩方面：一是符合社會各方的共同認(rèn)知，并取得其情感上信任和支持；二是符合利益相關(guān)方的利益訴求，取得其在物質(zhì)和行動上的支持[23]。認(rèn)知理論認(rèn)為，認(rèn)知影響情感與行為，統(tǒng)一且清晰的認(rèn)知有利于引導(dǎo)和規(guī)范行為。組織和社會需要是制度存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，個體和組織是否遵從制度會依據(jù)成本收益的理性計(jì)算而定。因此，基于社會需要的制度設(shè)計(jì)是合法性的根本，對制度的統(tǒng)一性認(rèn)識是制度合法性的保障，兩者共同構(gòu)成制度生命力之源。

2.1 職稱屬性與定位——政策文本透視

職稱制度改革首先需要厘清職稱的屬性和定位是什么，在明確基本核心問題的基礎(chǔ)上，才能建立起對職稱制度的共同認(rèn)知，職稱改革之路才能更清晰。根據(jù) 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)職稱改革工作統(tǒng)一管理的通知》(國辦發(fā)〔1995〕1號)， “專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度、專業(yè)技術(shù)資格評定及考試制度、專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格制度的建立和推行，是職稱改革的重要內(nèi)容?！弊?986年至今，圍繞職稱制度改革，國家相關(guān)部門先后出臺了 《關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》 《關(guān)于職稱改革評聘分開試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》 《關(guān)于職稱改革評聘分開試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》 《專業(yè)技術(shù)資格評定試行辦法》 《關(guān)于頒發(fā)〈職業(yè)資格證書規(guī)定〉的通知》 《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》等重要文件，本文以此進(jìn)行分析 (見表2)。

事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人才評聘主要有兩種方式：評聘分開與評聘結(jié)合。評聘結(jié)合模式下的職稱兼具職務(wù)屬性和資格屬性；評聘分開模式下的職稱則只具有資格屬性。從這些文件內(nèi)容看，專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制采取的是評聘結(jié)合模式，職稱具有職務(wù)與資格的雙重屬性；評聘分開試點(diǎn)后，職稱的資格屬性開始獨(dú)立并凸顯；之后專業(yè)技術(shù)資格和職業(yè)資格出現(xiàn)，職稱的資格屬性更加強(qiáng)化。從調(diào)研情況看，大多數(shù)事業(yè)單位 (中小學(xué)除外)均已采取評聘分開模式，職稱的職務(wù)屬性在逐漸弱化，其資格屬性更為社會公眾所接受。然而2017年的 《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》中，職稱的資格屬性和職務(wù)屬性均被強(qiáng)調(diào)。一方面提出， “促進(jìn)職稱制度與職業(yè)資格制度有效銜接” “推進(jìn)職稱評審社會化” “拓展職稱評價人員范圍”以及向社會組織下放職稱評審權(quán)；另一方面又提出， “對于全面實(shí)行崗位管理、專業(yè)技術(shù)人才學(xué)術(shù)技術(shù)水平與崗位職責(zé)密切相關(guān)的事業(yè)單位，一般應(yīng)在崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)開展職稱評審”。崗位管理制度是事業(yè)單位的一項(xiàng)基本用人制度，目前全國事業(yè)單位崗位設(shè)置完成率已超過90%[24]，這意味著事業(yè)單位原則上應(yīng)采取評聘結(jié)合的模式，即職稱回歸雙重屬性。

綜上可以看出，在最近30年的改革中，職稱的屬性從雙重屬性，到資格屬性，再到雙重屬性與單一資格屬性并存(見表2)。職稱的屬性究竟是資格還是職務(wù)，屬性定位不明確、思路不清晰，造成相關(guān)制度相互掣肘。在目前的改革實(shí)踐中，職稱評價主體、評價標(biāo)準(zhǔn)走向多元化(見表3)，作為人才評價標(biāo)準(zhǔn)，職稱究竟是單位標(biāo)準(zhǔn)(組織內(nèi)部的人才評價標(biāo)準(zhǔn))，還是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)(組織外部的人才評價標(biāo)準(zhǔn))？如何在同一制度框架下實(shí)現(xiàn)制度邏輯的統(tǒng)一值得深思。

2.2 職稱制度的構(gòu)建——成本效益分析

于大多數(shù)用人單位而言，職稱制度屬于外生性制度，即由外部主體設(shè)計(jì)實(shí)施，因此在響應(yīng)組織需求方面缺少靈活性和針對性。其制度成本主要體現(xiàn)在兩方面：一是委托代理產(chǎn)生的成本。當(dāng)前職稱評價普遍采取委托代理制，導(dǎo)致代理人(作為評價主體的政府人事行政部門和行業(yè)主管部門)與委托人 (用人單位)之間信息不對稱，職稱評價標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、評價過程的公平性、評價結(jié)果的滿意度不盡如人意，引發(fā)代理成本問題，增加了人才使用過程中的風(fēng)險。實(shí)踐中， “評上的人用不上，想用的人評不上” “劣幣驅(qū)逐良幣”等問題仍較為突出，影響了用人單位的工作風(fēng)氣，對人才使用形成干擾。而從控制的角度看，很多事業(yè)單位在人才評價中缺少自主權(quán)和發(fā)言權(quán)，無法影響人才評價結(jié)果，導(dǎo)致用人單位的責(zé)任主體意識淡化，對人才缺少約束力。二是改革反復(fù)導(dǎo)致的失序成本和適應(yīng)成本[25]。由于職稱制度自身定位不清，甚至制度改革出現(xiàn)反復(fù)，導(dǎo)致事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員的心理契約破壞，即員工對組織未能充分履行心理契約中承諾責(zé)任的主觀感知[26]，致使專業(yè)技術(shù)人員出現(xiàn)不理解、不滿意，甚至離職的行為。例如，根據(jù)浙人社發(fā)〔2017〕38號文，事業(yè)單位評聘結(jié)合改革實(shí)施后，某省級事業(yè)單位大批的青年科研人員因?yàn)閸徫唤Y(jié)構(gòu)比例限制不能參評職稱，不滿情緒較為嚴(yán)重；另一省級研究所近年引進(jìn)的一位青年骨干則因此而離職。為此，事業(yè)單位需要做大量的工作重建與員工之間的相互信任關(guān)系，用人單位和專業(yè)人員也需要對職稱制度建立新的認(rèn)知和理解。

表2 職稱的屬性分析

表3 職稱評價標(biāo)準(zhǔn)類型

于用人單位而言，既要保持和提升組織的競爭性，又要取得外部的合法性認(rèn)同，故當(dāng)外生性制度設(shè)計(jì)符合組織內(nèi)部利益和外部利益訴求，且高度一致時，制度得以有效推行，組織亦努力保持與合法性行為一致。若兩者不一致時，組織會進(jìn)行取舍，進(jìn)而產(chǎn)生脫耦行為，即組織表面上遵從制度規(guī)定，實(shí)質(zhì)上在不完全采用與制度要求的行為情況下，實(shí)行新的組織結(jié)構(gòu)或行動[27]。目前，一方面職稱制度帶來的成本在不斷上升，另一方面由于相關(guān)制度的逐步完善，職稱制度的功能在削減，制度收益不斷下降。盡管隨著職稱評審權(quán)的下放和轉(zhuǎn)移，一些地方和組織的改革探索促使職稱制度的有效性得以部分改善，但一些深層次問題仍未解決。因此，基于成本收益計(jì)算難免出現(xiàn)組織脫耦行為，很多企業(yè)和部分事業(yè)單位選擇淡化甚至放棄職稱制度，建立起自己的人才評價制度。但多數(shù)事業(yè)單位為了獲得政府支持，取得合法性認(rèn)同，仍按規(guī)定執(zhí)行職稱制度，這就亟需在組織合法性需求與職稱制度成本之間尋求解決方案。

3 職稱制度的執(zhí)行過程分析

制度的執(zhí)行可以理解為，眾多執(zhí)行主體在資源和結(jié)構(gòu)依賴中發(fā)生沖突和討價還價的行動，執(zhí)行主體包括負(fù)責(zé)執(zhí)行制度或負(fù)責(zé)監(jiān)督制度執(zhí)行的政府組織、社會團(tuán)體及組織、個人等[28]。職稱制度的執(zhí)行主體多元，包括政府組織、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、專業(yè)技術(shù)人員等，且在 “條塊結(jié)合”之下形成了 “有限分權(quán)”的正式執(zhí)行結(jié)構(gòu)[29]。職稱制度的執(zhí)行過程涉及三個方面：第一，橫向政府主管部門之間的分權(quán)博弈；第二，職稱制度制定者與省市級執(zhí)行者之間的縱向代理；第三，職稱制度執(zhí)行者與執(zhí)行對象(用人單位和專業(yè)技術(shù)人員)之間的互動。

3.1 橫向部門之間的權(quán)力博弈分析

不同制度之間相互影響、相互制約，一項(xiàng)制度的有效實(shí)施離不開其他相關(guān)制度的相互配套與有機(jī)銜接，政府管理部門之間亦然。從制度的制定看，制度是權(quán)力博弈的結(jié)果，反映了部門間的權(quán)力分配情況，制度的出臺則是在特定時點(diǎn)實(shí)現(xiàn)了部門權(quán)力的相對均衡[30]。職稱制度的執(zhí)行涉及編制管理、職稱管理、崗位管理、工資福利、養(yǎng)老保險等多個政府主管部門，因而，職稱制度設(shè)計(jì)包含一定的權(quán)力尋租成分，在制度制定和調(diào)整過程中各相關(guān)部門謀求權(quán)力租金最大化，故職稱制度的有效性受到權(quán)力博弈的干擾。例如，職稱評審是在 “核定的崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)進(jìn)行”，還是 “不受崗位總量和結(jié)構(gòu)比例限制”，體現(xiàn)了職稱管理部門與崗位管理部門之間的博弈；評獎評優(yōu)、申報(bào)高科技企業(yè)、成立拍賣公司等是否需要設(shè)置職稱條件，則體現(xiàn)了職稱制度在其他領(lǐng)域的影響力。當(dāng)前事業(yè)單位多項(xiàng)制度改革不斷推進(jìn)，制度均衡不斷被打破，在簡政放權(quán)的大背景下，政府主管部門可支配的權(quán)力資源在減少，為了維護(hù)其存在的價值和必要性，在職稱制度改革過程中，政府主管部門間的權(quán)力博弈更為激烈。事業(yè)單位的發(fā)展需要在政府部門權(quán)力博弈之間被淡化，用人主體和被評價者的利益在職稱制度執(zhí)行過程中可能被忽視，職稱制度的合理性和有效性亦被削弱。此外，職稱制度執(zhí)行過程中仍存在大量與其他制度相互交疊，但無法有效銜接的模糊地帶，例如事業(yè)單位聘用的編外人員可以評職稱，但受崗位限制和政府購買服務(wù)政策的約束，編外人員評上職稱后的待遇卻無法保障，亟待政府主管部門間協(xié)調(diào)溝通，共同解決。

3.2 職稱評價的縱向委托代理分析

(1)央地政府之間的委托代理關(guān)系。我國的公共制度在制定時具有層級性的特點(diǎn)，即中央傾向于制度的籠統(tǒng)性和原則性，地方更強(qiáng)調(diào)制度的可操作性與可實(shí)現(xiàn)性。體現(xiàn)在職稱制度上，即中央出臺了 《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》，而各省隨之出臺了相關(guān)的實(shí)施意見，以進(jìn)一步結(jié)合本地實(shí)際落實(shí)中央改革精神。故從縱向代理角度看，職稱制度存在逐級發(fā)包、逐層細(xì)化的現(xiàn)象，作為非規(guī)制性制度，這在一定程度上也符合客觀規(guī)律。但因存在逐層細(xì)化的客觀需要，出現(xiàn)職稱制度制定者與執(zhí)行者同一的現(xiàn)象，導(dǎo)致職稱制度的制定和執(zhí)行者為追求自身利益最大化，遵循簡便處理的原則，例如過于強(qiáng)化論文數(shù)量、考試成績等便于獲取的定量考核指標(biāo)，忽視真正體現(xiàn)能力水平的評價內(nèi)容。

(2)職稱評價的執(zhí)行主體與用人單位之間的委托代理關(guān)系。由于委托方與代理方存在天然的信息不對稱，代理方如何更全面客觀評價人才的能力水平以滿足用人單位的訴求，一直面臨較大挑戰(zhàn)，也是近年來職稱制度改革的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。不僅如此，執(zhí)行主體的價值觀、行為偏好、認(rèn)知水平、能力水平等決定了資源的配置效果和執(zhí)行力。以職稱評審權(quán)下放為例，各地、各行業(yè)進(jìn)展程度不一，職稱評價的代理關(guān)系轉(zhuǎn)移不順暢。職稱評審權(quán)下放一般包括三種：從上級主管部門向下級主管部門下放，從政府人事行政部門向行業(yè)主管部門下放，從政府部門向用人單位和行業(yè)協(xié)會下放。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，職稱制度執(zhí)行主體與用人單位對評審權(quán)下放均持不同態(tài)度。例如，有的用人單位希望下放評價自主權(quán)，承諾會認(rèn)真對待，切實(shí)用好權(quán)；有的用人單位則不希望下放權(quán)力，這樣誰上誰下的矛盾交由上級部門處理，用人單位不用直面復(fù)雜的人際關(guān)系。有的政府主管部門擔(dān)心用人單位亂用權(quán)力而不愿意讓渡；有的政府主管部門則積極向管理成熟度較高的用人單位下放評審權(quán)。委托代理雙方認(rèn)知不一，甚至相互矛盾，導(dǎo)致職稱評審權(quán)下放轉(zhuǎn)移進(jìn)展較慢。

3.3 制度執(zhí)行者與執(zhí)行對象之間的互動

制度執(zhí)行行動是制度執(zhí)行主體為有效推進(jìn)制度的落實(shí)而開展的宣教、檢查、監(jiān)管、督促等一系列執(zhí)行活動[28]，是加強(qiáng)執(zhí)行者與執(zhí)行對象之間相互對話了解的重要一環(huán)，也是推動制度落地的關(guān)鍵一步。作為一項(xiàng)外生性制度，職稱制度需要執(zhí)行對象的深度參與，以獲得其對職稱制度的心理認(rèn)可和行為遵從，促進(jìn)職稱制度的內(nèi)化。但從實(shí)踐中看，第一，職稱制度執(zhí)行主體與執(zhí)行對象尚未建立開放、統(tǒng)一的互動平臺，職稱制度的宣貫、監(jiān)督等尚不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地區(qū)非公有制經(jīng)濟(jì)組織和基層單位的員工對職稱制度的知曉度較低，甚至出現(xiàn)在職稱申報(bào)時基層單位被主管部門遺忘的現(xiàn)象。第二，職稱制度的修訂完善滯后于執(zhí)行對象的需求。層層代理關(guān)系導(dǎo)致上級部門有指示，下級部門才敢進(jìn)行制度調(diào)整， “制定—執(zhí)行—評估—反饋”的閉合管理機(jī)制尚未建立，制度改革推進(jìn)較慢。例如， 《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》是近30年才出現(xiàn)的一次重大調(diào)整，且改革仍未突破原有的制度框架；文博領(lǐng)域職稱評價仍執(zhí)行的是1986年出臺的 《中央職稱改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)文化部<文物博物專業(yè)職務(wù)試行條例>及其<實(shí)施意見>的通知》；調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方依據(jù)的仍是十幾年，甚至二十幾年以前出臺的職稱管理文件，已不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展需求。

4 制度有效性視角下職稱制度改革探討

從上述分析可以看出，盡管近期職稱制度改革邁出重大一步，但職稱制度的有效性仍面臨較大挑戰(zhàn)。當(dāng)前職稱制度的社會情境已經(jīng)發(fā)生顯著變化，人才流動性更強(qiáng)，體制內(nèi)外、區(qū)域之間、行業(yè)之間的藩籬逐步被打破，大一統(tǒng)的制度管理受到多元化、差異性需求的挑戰(zhàn)，需適應(yīng)環(huán)境變化進(jìn)一步推進(jìn)職稱制度的改革創(chuàng)新，加快制度的自我更新。面對職稱制度自身定位不清，制度成本高以及執(zhí)行過程中存在的問題，首先需要明確新時代背景下職稱究竟 “是什么”，在此基礎(chǔ)上確定 “誰來評、評什么、怎么評”等制度內(nèi)容才更具有科學(xué)性和合理性，制度管理與執(zhí)行更為順暢，制度改革邏輯才能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

4.1 明確職稱制度的屬性與定位

從當(dāng)前的改革看，職稱的屬性定位呈現(xiàn)兩種趨向。

第一，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的資格。職稱是專業(yè)技術(shù)人才學(xué)術(shù)技術(shù)水平和專業(yè)能力的主要標(biāo)志，故其基本屬性是資格屬性。職稱社會化評價打破了所有制和身份障礙，在一定程度上體現(xiàn)了職稱的非競爭性和非排他性的特點(diǎn)，成為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。同時，職稱的資格化有助于職稱管理部門從事業(yè)單位管理的資源爭奪中抽離出來，減少政府部門之間的權(quán)力博弈。例如，北京市于2003年出臺了 《北京市人事局關(guān)于深化職稱改革試行社會化職稱評審的意見》；深圳市已經(jīng)將24個高評委會轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)協(xié)會或?qū)W會；多地在近期出臺的實(shí)施意見中提出，拓展職稱申報(bào)渠道鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會組織、自由職業(yè)專業(yè)技術(shù)人才參評職稱。由此，職稱成為在特定地區(qū)或行業(yè)范圍內(nèi)普遍認(rèn)可的資格標(biāo)準(zhǔn)，作為單位選人用人的參考指標(biāo)，在人力資源市場中發(fā)揮信號功能。

第二，作為非公共產(chǎn)品的資格或職務(wù)。在向行業(yè)協(xié)會轉(zhuǎn)移職稱評審權(quán)的同時，政府正加快向人才資源較為密集的高校、醫(yī)院、科研院所等用人單位下放職稱評審權(quán)。實(shí)踐中，開展職稱自主評價的單位有兩種做法：一是將職稱視為資格，作為崗位聘用的參考條件。例如中國科學(xué)院淡化職稱，強(qiáng)調(diào)按需設(shè)崗、以崗定薪的做法體現(xiàn)了職稱的資格屬性[31]。二是將職稱視為職務(wù)，作為崗位聘用的充要條件。例如浙江師范大學(xué)將職稱改革、崗位競聘、崗位聘期考核、收入分配等相關(guān)人事制度統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。無論將職稱視為資格還是職務(wù)，用人單位自主評價的對象僅限于內(nèi)部員工，體現(xiàn)了該組織的人才特點(diǎn)和用人需求。與社會化評價體現(xiàn)的是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)不同，用人單位自主評價實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是組織標(biāo)準(zhǔn)，評價結(jié)果的適用范圍也因此而受限。于是在人才跨地區(qū)、跨單位流動過程中，職稱等級重新認(rèn)定也較為常見。

從現(xiàn)實(shí)需求看，上述兩種改革趨向均有重要意義和價值。企事業(yè)單位可以建立組織內(nèi)部人才評價標(biāo)準(zhǔn)，組織外部也可以建立地區(qū)或行業(yè)內(nèi)部認(rèn)可的公共標(biāo)準(zhǔn)，兩者并不矛盾，各有其適用范圍，未來可以進(jìn)一步探討用人單位標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)或地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接。據(jù)此，政府改革不宜 “一刀切”地推行評聘結(jié)合，需考慮在不同評價方式下職稱的屬性與定位，以及當(dāng)前社會公眾對職稱的普遍認(rèn)知。

4.2 加快職稱評審權(quán)下放轉(zhuǎn)移

按照制度是來源于外部權(quán)力還是自發(fā)產(chǎn)生，制度體現(xiàn)的是個性需求還是共性需求，可以將人才評價制度的類型劃分為四種(見圖2)。作為基于共性需求的外生性制度，當(dāng)前職稱制度改革下放評審權(quán)有三種做法：第一，向用人單位下放，可以賦予用人單位人才評審權(quán)和聘用權(quán)，促使其結(jié)合個性需求建立符合自身特點(diǎn)的內(nèi)部人才評價標(biāo)準(zhǔn)，既有利于激發(fā)用人單位的責(zé)任主體意識，又減少了委托代理的風(fēng)險與成本，真正實(shí)現(xiàn)了人才 “評聘用”主體的統(tǒng)一。第二，向行業(yè)協(xié)會下放，可以促使行業(yè)協(xié)會調(diào)研用人單位的共性需求，充分結(jié)合行業(yè)人才特點(diǎn)，建立行業(yè)內(nèi)共同認(rèn)可的人才標(biāo)準(zhǔn)，提升制度設(shè)計(jì)的合理性。第三，向地方或行業(yè)主管部門下放，可以賦予下級管理部門更多裁量權(quán)，使之結(jié)合地方管理實(shí)踐制定職稱制度，減少制度的模糊性?？梢钥闯?，評審權(quán)的下放轉(zhuǎn)移可以縮短委托代理鏈條，促進(jìn)評審工作與實(shí)際需求緊密結(jié)合，有利于提升職稱制度的有效性。

在政府簡政放權(quán)的趨勢下，政府主管部門的職稱評審權(quán)仍會通過政府授權(quán)或認(rèn)可的方式，繼續(xù)向行業(yè)組織和用人單位轉(zhuǎn)移，最終形成人才評價的單位標(biāo)準(zhǔn) (組織內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn))和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(組織外部標(biāo)準(zhǔn))。隨著組織內(nèi)部人力資源管理制度的日臻完善，人力資源流動范圍更廣、人才流動更為頻繁、就業(yè)形式更為多樣，對專業(yè)化、社會化的人才評價需求更為迫切。社會化人才評價標(biāo)準(zhǔn)不僅可以引導(dǎo)專業(yè)人才的職業(yè)化發(fā)展，而且為用人單位甄別使用人才提供重要參考。從人才評價標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生看，也不乏一些行業(yè)龍頭企業(yè)的用人標(biāo)準(zhǔn)逐步被其他企業(yè)認(rèn)可，進(jìn)而上升成為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的案例，也即實(shí)現(xiàn)了單位標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的對接轉(zhuǎn)換。例如上海市職業(yè)能力考試院汽車人才認(rèn)證中心落戶于上汽集團(tuán)，由上汽集團(tuán)負(fù)責(zé)汽車工程技術(shù)人員的專業(yè)水平認(rèn)證。為此，可以推動行業(yè)協(xié)會的健康發(fā)展，鼓勵各用人單位建立內(nèi)部人才評價制度，在此基礎(chǔ)上，探索由行業(yè)龍頭企業(yè)、領(lǐng)軍企業(yè)牽頭制定行業(yè)人才評價標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)職稱制度制定從 “自上而下”向 “自下而上”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化制度根基。

圖2 人才評價制度劃分

4.3 結(jié)合制度定位確立職稱評價內(nèi)容

人才評價內(nèi)容包括職業(yè)道德、發(fā)展?jié)摿?、專業(yè)素養(yǎng)、技能水平、行為表現(xiàn)、實(shí)際貢獻(xiàn)等多方面，職稱的定位不同，評價主體和評價內(nèi)容也不同。按照職稱的屬性定位是資格還是職務(wù)、是內(nèi)部評價還是外部評價，可以分為四類(見圖3)。

圖3 職稱制度的屬性定位與評聘模式

(1)組織內(nèi)部基于崗位的人才評價。即由用人單位根據(jù)崗位任職資格對人才進(jìn)行評價，并將人才配置到相應(yīng)的崗位，實(shí)現(xiàn)人崗匹配。目前很多企業(yè)均已經(jīng)制定了較為完備的崗位說明書和任職資格說明書，用于指導(dǎo)企業(yè)人力資源管理實(shí)踐。職稱評聘結(jié)合的目的是實(shí)現(xiàn)人崗匹配，但是因?yàn)樵u價主體不是用人單位，評價內(nèi)容無法與單位的崗位需求結(jié)合，導(dǎo)致結(jié)果差強(qiáng)人意。因此，評聘結(jié)合模式下職稱的有效性，有賴于將評價主體下放至用人單位，并結(jié)合崗位任職資格設(shè)計(jì)職稱評價內(nèi)容。同時加強(qiáng)崗位聘用后的管理，建立聘期考核制度，實(shí)現(xiàn)人員能上能下、能進(jìn)能出。

(2)組織內(nèi)部基于資格的人才評價。即由用人單位結(jié)合組織對各類專業(yè)人員的能力素質(zhì)需求，對組織內(nèi)的人才進(jìn)行評價，評價內(nèi)容不局限于某一特定崗位，而是組織對某一類專業(yè)人員的通用能力需求。目前很多大企業(yè)內(nèi)部已建立起專業(yè)人員的資格評價體系，例如，華為基于多年的人才培養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)和行業(yè)發(fā)展認(rèn)識，建立了一套較為完整的職業(yè)認(rèn)證和專業(yè)認(rèn)證體系；微軟同樣建立起Microsoft認(rèn)證體系，并面向企業(yè)內(nèi)部和整個行業(yè)提供認(rèn)證服務(wù)，獲得廣泛認(rèn)可。

(3)組織外部基于資格的人才評價。即由社會第三方組織，結(jié)合行業(yè)發(fā)展對各類專業(yè)人員的通用能力素質(zhì)要求，對行業(yè)內(nèi)專業(yè)人員進(jìn)行評價。目前評聘分開模式下，職稱評價的主體有政府授權(quán)的第三方組織(人才協(xié)會、行業(yè)學(xué)會等)、行業(yè)內(nèi)公認(rèn)的龍頭企業(yè)、政府相關(guān)主管部門等。可以看出，部分龍頭企業(yè)的組織內(nèi)部人才評價標(biāo)準(zhǔn)可以經(jīng)由行業(yè)的認(rèn)可或政府授權(quán)，轉(zhuǎn)化為組織外部的人才社會評價標(biāo)準(zhǔn)。這一自下而上的人才評價標(biāo)準(zhǔn)的建立過程，恰有利于提高人才社會評價的有效性。

(4)組織外部基于崗位的人才評價。也即當(dāng)前政府相關(guān)部門作為評價主體實(shí)施的評聘結(jié)合模式，因其制度自身的內(nèi)在矛盾，導(dǎo)致人才評價內(nèi)容難以真正結(jié)合崗位需求設(shè)計(jì)，面臨向其他三種模式轉(zhuǎn)化的趨勢。

總體來看，職稱制度的屬性定位決定了人才評價的主體和內(nèi)容。從組織內(nèi)部基于崗位的人才評價，到組織內(nèi)部基于資格的人才評價，到組織外部基于資格的人才評價，評價結(jié)果的適用范圍越來越廣。三種類型的人才評價內(nèi)容各有側(cè)重，組織內(nèi)部基于崗位的人才評價根據(jù)具體崗位要求而定，例如，同樣屬于技術(shù)研發(fā)崗位，有的是基礎(chǔ)研究導(dǎo)向，有的則是市場需求導(dǎo)向；組織內(nèi)部基于資格的人才評價則強(qiáng)調(diào)的是組織內(nèi)部通用專業(yè)能力評價，即無論是何種技術(shù)研發(fā)崗位，在組織內(nèi)均應(yīng)具備的能力素質(zhì)要求；組織外部基于資格的人才評價則強(qiáng)調(diào)的是行業(yè)內(nèi)對通用專業(yè)能力評價，無論到哪個組織任職均應(yīng)具備的專業(yè)能力素質(zhì)。因此，在明確職稱定位的基礎(chǔ)上，由相關(guān)評價主體結(jié)合實(shí)際需求分級分類設(shè)計(jì)評價內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，職稱制度設(shè)計(jì)的合法性、執(zhí)行過程的合理性、評價結(jié)果的有效性才能得以保證。

4.4 加強(qiáng)職稱制度相關(guān)主體的協(xié)同配合

注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)改革的重要方法[32]，職稱制度改革同樣應(yīng)遵循這一要求。從管理環(huán)節(jié)看，職稱制度包括 “制度設(shè)計(jì)—制度執(zhí)行—制度評估—制度反饋”的完整管理鏈條；從職稱制度運(yùn)行看，既有自上而下的高位推動，又有橫向部門間的協(xié)調(diào)，還有自下而上的反饋。由此可見，職稱制度涉及的執(zhí)行主體多元且權(quán)責(zé)不同，職稱制度與相關(guān)制度形成一個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，因此，職稱制度改革需從更寬廣的視角考慮，將制度執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行結(jié)構(gòu)、執(zhí)行主體、執(zhí)行結(jié)果納入統(tǒng)一的分析框架[33]，以保證制度改革的協(xié)同性。為此，需要建立部門間常態(tài)化的對話機(jī)制，設(shè)置表達(dá)利益訴求的正式渠道[34]。尤其是在職稱制度改革過程中，政府相關(guān)權(quán)力部門需要走出零和博弈的困境，從制度的有效性出發(fā)，共同理清各項(xiàng)制度的邊界與相互關(guān)系，通過積極開放的對話交流，加強(qiáng)制度間的協(xié)同配套，避免因部門權(quán)力分割導(dǎo)致利益相爭下的政策擁堵和責(zé)任規(guī)避下的執(zhí)行空白[35]。同時，建立制度制定主體、執(zhí)行主體、執(zhí)行對象之間的交流機(jī)制，加強(qiáng)職稱制度的評估與反饋，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境變化和人才發(fā)展需求適時對職稱制度進(jìn)行修訂完善，增強(qiáng)制度自我更新的能力。此外，在職稱評價中積極引入政府、市場、第三方組織和專業(yè)人員的力量，合理界定政府、市場、社會的作用邊界。用人單位自主開展組織內(nèi)部人才評價；充分發(fā)揮市場和社會的作用開展人才社會化評價；政府從直接主導(dǎo)人才評價中逐步退出，轉(zhuǎn)向引導(dǎo)扶持社會第三方組織建立社會化人才評價制度，推動用人單位建立內(nèi)部人才評價制度，完善職稱制度相關(guān)的公共服務(wù)。建立職稱評價的公共投訴建議平臺，加強(qiáng)對職稱制度執(zhí)行過程和落實(shí)情況的監(jiān)督考核，增進(jìn)制度執(zhí)行者與執(zhí)行對象的互動交流。