我國社會保險基金風(fēng)險管理及國際借鑒①

佳木斯大學(xué) 趙立軍 王穎馳 畢鵬 許延明

1 社會保險基金風(fēng)險管理概述

1.1 社會保險基金風(fēng)險管理的概念

社會保險基金風(fēng)險管理是指由社會保險基金的管理機構(gòu)和其他相關(guān)部門與人員共同實施的，作用于社會保險基金資金運動全過程的，通過識別、分析可能會影響社會保險基金安全完整的管理風(fēng)險或潛在事項以對其進行控制和規(guī)避，從而實現(xiàn)社會保險基金保值增值等的一系列管理過程。

1.2 社會保險基金風(fēng)險管理的必要性

第一，社會保險基金風(fēng)險管理是保證社會保險制度落實的有效手段。社會保險基金的管理，是保證社會保險制度落實的重要手段，高效的管理不但能充分體現(xiàn)社會保險制度的效果，更能推動社會保險制度的發(fā)展和完善。

第二，社會保險基金風(fēng)險管理是我國社會主義市場經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展的效率保證。社會保險基金管理要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)原則，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)效率，公平和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，從而為我國市場經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮更好的保障作用。

第三，社會保險基金風(fēng)險管理是政府風(fēng)險管理的核心組成部分之一。社會保險基金的管理狀況是我國政府公共事業(yè)管理效率的一種重要具體體現(xiàn)，通過對社會保險基金管理理論與實踐的完善，有助于我國政府公共事業(yè)管理能力的提高。

2 社會保險基金風(fēng)險管理的現(xiàn)狀及問題分析

2.1 當(dāng)前全國社會保險基金風(fēng)險管理情況

人社部數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項社會保險基金總收入2.87萬億元，同比增長8.6%，總支出2.47萬億元，同比增長15%。截至6月底，三項社保基金累計結(jié)余6.96萬億元。能否管理好數(shù)額如此巨大的社會保險基金，涉及社會的諸多方面。由于社會保險基金收入的增速已經(jīng)慢慢落后于支出的增速，加上歷史原因產(chǎn)生的空賬問題，社會保險基金償付能力風(fēng)險不斷增大。面對居高不下的CPI，社會保險基金結(jié)余資金的保值增值形式不容樂觀。地方社會保險基金投資渠道被限定為固定收益的銀行存款和國債等投資方式，而我國股票市場作為相對靈活經(jīng)營的全國社保基金的主要投資渠道，表現(xiàn)也不盡如人意，基金委托代理投資管理等契約關(guān)系尚不完善，這都加大了社會保險基金投資運營風(fēng)險。

在這樣的風(fēng)險環(huán)境下，由于我國社會保險基金事業(yè)起步較晚，風(fēng)險管理與內(nèi)部控制相關(guān)制度體系不甚健全，沒有發(fā)揮出在基金風(fēng)險管理過程中的指導(dǎo)作用，制約了社會保險基金風(fēng)險管理的效果和效率。同時，社會保險基金風(fēng)險管理與內(nèi)部控制理論研究的探索少之又少，不但沒有建立社會保險基金風(fēng)險管理體系，而且社會保險基金內(nèi)部控制體系中的業(yè)務(wù)風(fēng)險控制，會計控制及外部控制的研究尚處于零散狀態(tài)，也沒有從風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險控制的角色研究社會保險基金風(fēng)險問題，很多可以量化的風(fēng)險也沒有找到具體分析方法，也就無法對風(fēng)險進行應(yīng)對。

2.2 社會保險基金風(fēng)險管理存在的問題

2.2.1 社會保險基金內(nèi)部控制薄弱，自律性不強

社會保險基金的收支具體業(yè)務(wù)由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)辦理，而當(dāng)前，很多部門，社會保險意識淡薄，擠占挪用社保基金的現(xiàn)象不斷發(fā)生。部分地區(qū)擴大支出，違規(guī)運營社保基金；經(jīng)辦審核不嚴(yán)格，向不符合待遇領(lǐng)取條件人員發(fā)放待遇，報銷路費；資金管理，業(yè)務(wù)管理不規(guī)范等。雖然國家出臺若干規(guī)章辦法，但仍有部分地區(qū)經(jīng)辦機構(gòu)沒有根據(jù)本部門、本地區(qū)的工作特點，制定適合本部門的內(nèi)控管理制度。很多部門因為編制經(jīng)費的局限，沒有設(shè)置專職的基金監(jiān)督和內(nèi)部審計機構(gòu)，使內(nèi)部監(jiān)督工作流于形式，應(yīng)有的監(jiān)督作用沒有發(fā)揮出來。

2.2.2 社會保險基金償付能力風(fēng)險加大

社會保險基金征繳對象的經(jīng)濟狀況不佳，作為征繳機關(guān)的社會保險基金管理機構(gòu)在征繳的過程中也缺乏足夠的權(quán)力和有效的強制性措施，地方政府征收社會保險費的積極性也值得注意，再加上在全球經(jīng)濟發(fā)展增速放緩的背景下，我國人口老齡化趨勢日益明顯，政府補貼機制也不健全，社會保險基金償付能力風(fēng)險加大。隨著我國國民經(jīng)濟的發(fā)展，社會保險基金支出呈逐年增加的趨勢，無論是支出總額還是人均支出均有大幅度的增長。社會保險基金支出占社會保障總支出的比例更是不斷增大，而且社會保險基金的收入增長速率小于其支出的增長速率，這也是支出所面臨的最大問題，若不進行有效調(diào)整，則支出與收入的資金缺口將不斷增大，加大了社會保險基金償付能力風(fēng)險。

2.2.3 社會保險基金投資風(fēng)險加大

各地社會保險基金多元化的管理體制形成了部門分割、地區(qū)分割、不同所有制分割的混亂局面。基金的多頭管理必然導(dǎo)致基金投資體系的分割。由于當(dāng)前社會保險基金管理機構(gòu)不是分開運作，根本無法在投資管理中實現(xiàn)相互制約，擁有社會保險基金支配權(quán)的管理機構(gòu)將有權(quán)支配數(shù)額巨大的結(jié)余資金并用于投資，因此產(chǎn)生很多不合理或效率低下的投資選擇。我國資本市場發(fā)育尚未成熟，投資者產(chǎn)生較多的非理性投資行為，帶有濃重的投資氣氛，并嚴(yán)重依賴政府在市場低迷的時候出臺相關(guān)政策。而機構(gòu)投資者在數(shù)量和質(zhì)量上均沒有達到優(yōu)質(zhì)機構(gòu)投資者的要求，尚不能發(fā)揮穩(wěn)定與繁榮資本市場的功能。基金等機構(gòu)投資者建立不久，運行機制也不完善。

2.2.4 信息化基礎(chǔ)建設(shè)滯后，缺乏嚴(yán)格的信息披露制度

目前來看，社會保險基金會計信息沒有統(tǒng)一的會計報表，而人力資源與社會保障部門、財政部門、民政部門和社會保險基金管理機構(gòu)都有各自的會計報表體系，而且信息使用者無法得到準(zhǔn)確的社會保險基金會計信息。由于各地方社會保險基金會計報表的形式和內(nèi)容相差很大，報表中的指標(biāo)無法統(tǒng)一和匯總，這些差異致使現(xiàn)在無論哪個部門都很難十分準(zhǔn)確地說清楚目前全國社保基金收支的真實情況。我國社會保險進軍缺乏嚴(yán)格的信息披露制度，目前，我國社會保險基金信息需求者缺位參保人作為社會保險基金最終的風(fēng)險承擔(dān)者，由于自身弱勢的地位，在社會保險基金運轉(zhuǎn)過程中無法行使對信息的知情權(quán)，更無法實現(xiàn)信息監(jiān)督的作用。

2.2.5 社會保險基金外部監(jiān)管不到位

我國社會保險基金立法監(jiān)管風(fēng)險主要源于法治環(huán)境不健全。完備的法律是加強社會保險基金監(jiān)督的必要條件，然而，法律要充分發(fā)揮作用，還必須有相互制約的監(jiān)督機制相配套。當(dāng)前我國社會保險基金監(jiān)管的問題之一是管理者與監(jiān)督者合二為一，缺乏相互制約的監(jiān)督機制。絕對的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，權(quán)力只有相互制約，才能充分發(fā)揮監(jiān)督的職能。在實際工作中，政府監(jiān)管風(fēng)險主要來源于政府審計的過程中，一方面，我國社會保險基金政府監(jiān)督管理模式就給政府審計帶來了很大的風(fēng)險；另一方面，我國社會保險基金，基金監(jiān)督力量薄弱，機構(gòu)設(shè)置和人員配置都有很多問題。

3 社會保險基金風(fēng)險管理的新思路

3.1 國外社會保險基金風(fēng)險管理的經(jīng)驗啟示

縱觀各國社會保險基金管理的模式與組織結(jié)構(gòu)各有特點，各有不同，但都是從本國實際出發(fā)，選擇適合本國國情的社會保險基金管理制度。

美國的分散管理的選擇，與其本身背景有關(guān)，美國社會保障法律體系健全，又是市場經(jīng)濟的典范，政府對經(jīng)濟很少干預(yù)，成熟的市場主體和金融市場的良好發(fā)育，經(jīng)濟管理部門更是經(jīng)驗豐富，其完善的法律體系，既提供了管理的法律依據(jù)，又規(guī)范了部門間的協(xié)調(diào)機制，促使美國采取了管理的間接管理手段。

新加坡基金管理模式簡便、高效、投資多，但強調(diào)的是自我保障，缺乏社會保障必要的供給性、全面性，沒有社會再分配的功能，沒有全社會風(fēng)險共擔(dān)的機制，這與新加坡人口少、貧富差距小、保障層次單一，分不開。對此，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國具體國情，借鑒國外的有益經(jīng)驗，完善社會保險基金風(fēng)險管理法律體系，進一步健全社會保險基金風(fēng)險管理機制，走出一條適合中國國情的社會保障道路。

3.2 中國加強社會保險基金風(fēng)險管理的對策

3.2.1 加強完善管理機構(gòu)內(nèi)部控制制度

完善的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程控制和財務(wù)管理制度必不可少，可靠有效的內(nèi)部控制機制能夠保證社保基金的安全完整。在面對龐大的基金數(shù)額時，應(yīng)制定崗位設(shè)置控制、授權(quán)審批控制、電子信息控制等措施，設(shè)立稽核審計處，基金征繳處，實行內(nèi)部審計與會計監(jiān)督相結(jié)合，規(guī)范優(yōu)化業(yè)務(wù)經(jīng)辦流定期考核輪換崗位，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相互制衡相互監(jiān)督，建立約束機制，為基金管理和監(jiān)督打下良好基礎(chǔ)。成立基金安全小組，定期檢查內(nèi)部控制規(guī)范的落實情況。

3.2.2 建立償付能力風(fēng)險控制機制

為促進我國社會保險制度的設(shè)計合理運行，有些國家應(yīng)當(dāng)建立有效的社會保險基金風(fēng)險評估和預(yù)警體系系，運用科學(xué)的指標(biāo)體系進行風(fēng)險檢測，并設(shè)置風(fēng)險預(yù)警機制。為了應(yīng)對社會保險基金償付能力風(fēng)險，應(yīng)該改進社會保險基金收入與支出制度，加強社會保險基金征繳力度，增加對社會保險基金的財政補貼。

3.2.3 完善投資運營風(fēng)險控制機制

為了促進社會保險的可持續(xù)，確保基金償付能力，我國應(yīng)當(dāng)借鑒國際經(jīng)驗，逐步放寬對社會保險基金的投資限制，拓寬投資渠道，使地方社會保險基金也能進入資本市場。選擇合理社會保險基金投資比例與投資領(lǐng)域，獲取更高的投資回報，實現(xiàn)基金的保值增值。社會保險基金入市運作采取多樣化入室模式，多元化運營主體和全方位投資組合，對投資過程進行風(fēng)險預(yù)警。建立社會保險基金證券投資保險制度，在投資風(fēng)險轉(zhuǎn)化為損失時，由保險公司承擔(dān)最終的投資損失。

3.2.4 加強社會保險基金信息基礎(chǔ)建設(shè)，完善信息披露

社會保險關(guān)系千家萬戶，牽涉多部門多層級，因此，應(yīng)當(dāng)建立一個全國范圍的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化信息平臺，推進全國社會保險信息聯(lián)網(wǎng)的運行和監(jiān)測，運用信息化技術(shù)手段，整合各地信息資源，讓數(shù)據(jù)信息共享。社會保險基金管理機構(gòu)應(yīng)建立風(fēng)險導(dǎo)向的信息披露機制，近期將投資運營情況按照管理信息，財務(wù)信息不同的形式進行披露，既要滿足內(nèi)外部信息使用者的需要，提高社會保險基金運營的透明度，更有利于社會保險基金的穩(wěn)健運營。

3.2.5 健全社會保險基金外部監(jiān)管主體體系

盡快完善社會保險基金管理的制度環(huán)境，健全社會保險基金外部管理主體體系，明確基金管理機構(gòu)的職能全責(zé)，加強對社會保險基金的社會監(jiān)督，確保社會基金在較低的風(fēng)險下運行。相關(guān)部門要努力提高政府和社會審計人員自身的綜合素質(zhì)，通過加強對審計人員的培訓(xùn)，使審計人員擁有更加全面的知識結(jié)構(gòu)與專業(yè)技能。審計工作要微觀審計與宏觀審計相結(jié)合，從現(xiàn)行制度出發(fā)，審查制度的執(zhí)行效果，集中力量對現(xiàn)行制度的弊端進行分析，向相關(guān)部門提出可行的改進措施，促進社會保險基金制度更加完善。