新興城市建設軌道交通投融資模式的思考

余春玲

一、城市軌道交通建設概況及投融資模式

據不完全統計，2017年中國內地城軌交通完成建設投資4762億元，在建線路長度6246公里，可研批復投資額累計38756億元。截至2017年末，共有62個城市的城軌交通線網規劃獲批，規劃線路總長7321公里。龐大的建設規模造成資金需求大，政府財政壓力劇增，傳統投融資模式難于滿足建設資金需求。因此，探索城市軌道建設融資模式創新是勢在必行。

（一）傳統的投融資模式

城市軌道交通“建設、運營、資源開發”一體化由國有企業作為主體。建設資金全部或部分由政府直接投入，其余部分來源于債務融資，由國有企業以銀行貸款、發行債券等債務融資手段解決。運營資金缺口由市財政據實補貼，以達到盈虧平衡，政府未提供土地等其它外部資源的支持。

（二）創新城市軌道交通融資模式

1.政府直投+發行專項債券

“政府直投+發行專項債券”模式是為有一定收益的公益性項目發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券，通過發行專項債券方式解決城市軌道交通項目的部分即期支付壓力，控制財政金融風險，規避相關政策規定的違規舉債。

2“.地鐵+物業”開發模式

“地鐵+物業”開發模式是考慮發展軌道交通停車場上蓋、站點上蓋、地下空間以及其他服務設施，對規定沿線綜合體上蓋進行定向規劃，推動軌道交通站場、停車設施與周邊空間的聯動開發。

3.政府和社會資本合作（PPP）

2014年11月發布的（國發[2014]60號文）提出“……基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用，推進市政基礎設施投資運營市場化，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式”。根據黨中央的國務院的政策精神，城市軌道交通項目應積極探索采用PPP投融資模式，實現政府職能轉換，提高基礎設施的建設運營效率。如烏魯木齊軌道交通2號線采用“BOT+車公里補貼”的PPP運作模式。

二、東莞市軌道建設投融資模式及其分析

（一）東莞城市軌道交通近期建設規模

根據《東莞市城市軌道交通近期建設規劃調整（2009-2015年）》及《東莞市城市軌道交通近期建設規劃調整（2013-2019年）》，東莞軌道交通線網由4條線路組成，總長度218公里。軌道交通2號線于2010年開工建設，線路全長37.8公里，總投資195億元，已于2016年開通試運營；軌道交通1號線于2018年開工建設，線路全長58公里，總投資346.4億元，目前正在建設中。

根據《東莞市城市軌道交通第二期建設規劃調整（2018-2025年）》，規劃共包含8條線路，線路總長183.06公里，估算總投資為1210.23億元。由此可見，東莞軌道交通近期建設資金需求巨大。

（二）東莞采用的投融資模式及其分析

1.東莞軌道交通2號線投融資模式

東莞軌道交通2號線首期工程總長37.8公里，總投資概算為195億元，并于2016年5月開通試運營。其建設資金來源于市財政預算內資金投入項目資本金占概算總投資的40%，通過市本級結存的政府債務資金解決；其余部分由建設單位通過銀團貸款解決，借款人以與市政府簽訂《還款差額補足協議》項下的全部權益及收益作為應收賬款向貸款銀行提供質押擔保。

這種傳統融資模式建設成本低，建設、運營模式簡單，運營財務費用少。但融資渠道單一，政府資金使用效率不高，財政壓力大，債務融資需要政府提供擔保或兜底，增加了政府金融風險。

同時，在黨中央和國務院大力降杠桿，防止違規新增地方政府債務的大背景下，傳統融資模式與現行政策存在沖突，采用傳統的政府直投已不是最佳的投融資選擇。

2.東莞軌道交通1號線投融資模式

東莞市軌道交通1號線一期工程項目采用PPP模式，通過公開招標采購程序引進社會資本，由中選社會資本和政府出資代表共同出資在東莞市成立本項目的PPP項目公司，約定項目公司負責本項目投資、建設、運營和維護等工作。

PPP投融資模式下有利于加速政府融資平臺規范化,平滑了財政支出和控制金融風險，減輕了政府負債，充分緩解了財政資金即期支付壓力。但目前該模式存在法律法規建設不夠健全；SPV的融資渠道不暢，收益無法得到有效保障；項目風險管理意識不足，PPP項目的質量難于得到有效保障；缺乏良好的風險監管體制；成本過高，操作難度較大。

3.其他投融資模式的論證分析

東莞在投融資模式調研論證階段，也充分研究了“政府直投+發行專項債券”及“地鐵+物業”開發模式。

“政府直投+發行專項債券”需充分考慮專項債務限額是否可以滿足項目的投資建設資金需求，以及相關政府性基金預算安排和城市軌道交通項目的經營收入在10年內完成專項債券的還本付息。目前，地方政府公共財政、政府債券為主的投融資模式尚不能滿足新常態下的發展需求，因此造成城市軌道建設資金供需矛盾日益突出。

“地鐵+物業”開發模式。借鑒香港地鐵“的成功投融資模式，充分利用沿線土地價值，通過土地開發形成以自身經營收入為支撐進行城市軌道交通建設多渠道、多元化融資模式，有效解決城市軌道交通建設融資難和被動融資的問題。但國內相關政策支持鐵路建設、推進土地綜合收益開發是否適用城市軌道交通還需進一步探索。

三、新興城市建設軌道交通投融資模式的問題與思考

城市軌道交通項目具有投資巨大和虧損運營的雙重特性，對于城市軌道交通項目的可持續發展是一個嚴峻考驗。提高自身融資能力，吸引社會資本參與，雙管齊下，方能事半功倍。

1.完善相關機制，用好PPP模式

PPP模式是目前基礎設施創新的投融資模式，充分發揮了社會資本參與度和積極性，解決了政府債務風險和財政壓力，受到了地方政府的普遍歡迎。但在推進過程中，由于軌道交通運營虧損的特點，社會資本重建設輕運營的現象較為嚴重，要嚴防社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任。

另，PPP模式下軌道交通建設的投資主體、參與主體、組織與管理形式等均發生了根本改變，責權利關系也發生了很大改變，加之合同體系、政策環境及管理體系建設尚不完善、各方對PPP模式的認識和理解不統一，導致PPP模式在項目建設管理過程中各方利益難于協調、執行力不強、監管難度大。

2.完善相關法律法規，提高軌道交通項目的自我造血功能

軌道交通項目屬于公共服務產業，票價由政府制定，票價收入仍處于較低水平，單位成本水平偏高，運營收不敷出依然是普遍狀況。有效的投融資需要統籌考慮與建設、運營、開發等內外部關系，政府要暢通政策渠道，為軌道交通項目提供必要的土地、物業等資源支撐。軌道交通項目要通過TOD、TID綜合開發，增強自身盈利能力和充足的現金流，提高自我造血功能，通過項目綜合收益反哺軌道交通建設和運營，利用國企融資杠桿的放大效應，做好多渠道、多元化融資方案選擇，為項目和企業可持續發展奠定基礎。