淺析自然保護(hù)區(qū)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀及對(duì)策

張建碧

前言

黨的“十八大”以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)黨委、政府越來(lái)越重視生態(tài)建設(shè)，不斷加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的資金投入。近年來(lái)，對(duì)國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的資金投入既有中央資金，也有地方配套資金，生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目資金也在不斷增加，財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局2014年為深化林業(yè)改革，加強(qiáng)規(guī)范財(cái)政對(duì)林業(yè)補(bǔ)助資金的使用和管理，提高資金使用效益，根據(jù)《預(yù)算法》、《森林法》等有關(guān)法律法規(guī)制定了《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》。我國(guó)地緣遼闊，自然保護(hù)區(qū)分散在全國(guó)各地，作為基層事業(yè)單位的自然保護(hù)區(qū)管理部門，大部分財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱，財(cái)務(wù)制度、內(nèi)控體系不夠健全，如何管好、用好國(guó)家財(cái)經(jīng)資金，減少在資金使用過(guò)程中的不規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，杜絕各種違法違紀(jì)舞弊行為，提高資金使用效率，建立一套符合自然保護(hù)區(qū)實(shí)際情況且相對(duì)科學(xué)的財(cái)務(wù)管理制度，促進(jìn)單位健康發(fā)展，更好的服務(wù)于事業(yè)發(fā)展需要變得日趨重要。

一、自然保護(hù)區(qū)財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

1.由于自然保護(hù)區(qū)從事的公益類工作，大部分資金來(lái)源于財(cái)政撥款，財(cái)務(wù)工作更多的是“收支平衡”，財(cái)務(wù)管理還停留在“報(bào)賬”上，只注重會(huì)計(jì)核算等基礎(chǔ)工作職能，并未真正意義上發(fā)揮會(huì)計(jì)的“管理”職能。首先從單位領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)財(cái)務(wù)管理缺乏足夠的重視，普遍認(rèn)為財(cái)務(wù)是單位的后勤部門，做好賬、管好錢、合理保證主業(yè)的資金需要即可，未能充分發(fā)揮現(xiàn)代財(cái)務(wù)在資金預(yù)算、風(fēng)險(xiǎn)防控、事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、營(yíng)運(yùn)管理、成本費(fèi)用管理、財(cái)務(wù)分析等方面的作用，未能真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的財(cái)政資金績(jī)效考核。

2.由于內(nèi)部控制制度薄弱，內(nèi)部控制制度“印在紙上，掛在墻上”，流于形式，使內(nèi)部控制制度失去了應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性，特別在資金的使用分配和決策部署上，缺少一個(gè)對(duì)自然保護(hù)區(qū)項(xiàng)目資金從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備到資金投入、項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)三部分進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃的專業(yè)部門，即從項(xiàng)目論證開始，合理布局，分輕重緩急推進(jìn)保護(hù)區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，很多的項(xiàng)目投入上體現(xiàn)出分散、小而雜特點(diǎn)，資金效益并未達(dá)到最大化，未發(fā)揮出財(cái)政資金的真正效益，個(gè)別項(xiàng)目甚至重復(fù)進(jìn)行建設(shè)。

3.財(cái)務(wù)監(jiān)管約束力較弱，機(jī)制不夠健全。從內(nèi)部看，自然保護(hù)區(qū)管理部門在自身層面未能建立起良好的財(cái)務(wù)管理、運(yùn)營(yíng)監(jiān)督內(nèi)部環(huán)境，各職能部門大多看中本部門的局部，將目光放在眼前，缺乏全面發(fā)展、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，部分業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)在日常經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，將主要精力放在如何爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金上面，相對(duì)忽視取得項(xiàng)目后的資金管理和作用發(fā)揮，缺乏事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光。從外部看，上級(jí)主管部門、財(cái)政監(jiān)管部門在資金監(jiān)管上，同樣只注重資金的使用去向，缺乏對(duì)項(xiàng)目的未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)考核指標(biāo)設(shè)計(jì)，下級(jí)部門普遍存在為應(yīng)付上級(jí)部門、財(cái)政部門的監(jiān)督、檢查、審計(jì)而刻意準(zhǔn)備材料、刻意創(chuàng)造出檢查組希望看到的亮點(diǎn)，至于在應(yīng)付完檢查后，該項(xiàng)目長(zhǎng)期作用的發(fā)揮，因?yàn)闊o(wú)考核，經(jīng)常被忽略，甚至造成半吊子爛尾項(xiàng)目的現(xiàn)象。

4.自然保護(hù)區(qū)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)上有些經(jīng)費(fèi)定額執(zhí)行的還是若干年前的定額標(biāo)準(zhǔn)，未能依據(jù)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整。如：保護(hù)區(qū)巡護(hù)監(jiān)測(cè)線路補(bǔ)助定額的制定，還缺少科學(xué)合理的預(yù)測(cè)，保護(hù)區(qū)高遠(yuǎn)山巡護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)制定，都值得進(jìn)一步科學(xué)合理測(cè)算。項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)注重事前管理和約束，而不應(yīng)只是事后核算。目前，在經(jīng)費(fèi)分配上，主要根據(jù)以前年度資金實(shí)際使用情況進(jìn)行預(yù)算，對(duì)明顯不合理、不能滿足實(shí)際需求的地方，未能加以適當(dāng)調(diào)整，資金使用效率不高。

5.自然保護(hù)區(qū)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)未能跟上社會(huì)的發(fā)展，信息化水平較落后。首先缺乏財(cái)務(wù)信息化專業(yè)人員，保護(hù)區(qū)地處邊遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)待遇較差，無(wú)法引進(jìn)信息技術(shù)專業(yè)人才，其配備、引進(jìn)、培養(yǎng)無(wú)合理的制度保障。同時(shí)，信息化硬件更新、改良緩慢，單位的財(cái)務(wù)信息化軟件升級(jí)換代太慢，在功能模塊的設(shè)計(jì)上仍然只關(guān)注傳統(tǒng)會(huì)計(jì)核算、一般財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生，更多局限于對(duì)外報(bào)送會(huì)計(jì)信息的需要，未能體現(xiàn)現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“業(yè)財(cái)融合”財(cái)務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)，其資金預(yù)算、風(fēng)險(xiǎn)防控、事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、營(yíng)運(yùn)管理、成本費(fèi)用管理、財(cái)務(wù)分析等管理會(huì)計(jì)的功能未能予以設(shè)置和開發(fā)，財(cái)務(wù)管理的層次粗淺。

6.資產(chǎn)管理混亂，還存在“賬實(shí)不符”現(xiàn)象，有的資產(chǎn)早已到了報(bào)廢時(shí)間并沒(méi)有組織報(bào)廢，資產(chǎn)的價(jià)值早已“名不符實(shí)”，造成“固定基金”賬目?jī)r(jià)值形成“虛胖”；有的資產(chǎn)建設(shè)期完，已交付使用，但還在“在建工程”科目上，遲遲不辦理財(cái)務(wù)竣工決算，即使辦理了財(cái)務(wù)竣工決算，也未轉(zhuǎn)入單位固定資產(chǎn)，造成資產(chǎn)“賬實(shí)不符”；通用辦公設(shè)備中的電腦購(gòu)置，人員調(diào)離原崗位或調(diào)出單位，應(yīng)將分配的辦公電腦交出后才能辦理調(diào)出手續(xù)，而出于怕得罪人的心理，并沒(méi)有專門的部門監(jiān)督資產(chǎn)移交這一事項(xiàng)，造成年年購(gòu)置年年不夠，但是單位賬面上體現(xiàn)的電腦擁有數(shù)早已達(dá)到辦公用的人均擁有數(shù)。

二、影響和制約自然保護(hù)區(qū)財(cái)務(wù)管理的重要因素

1.指導(dǎo)思想與人員意識(shí)。自然保護(hù)區(qū)單位負(fù)責(zé)人、各職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)管理觀念落后，特別是缺乏科學(xué)、先進(jìn)的現(xiàn)代財(cái)務(wù)理念，普遍認(rèn)為財(cái)務(wù)只是經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的事后反映，只要能把單位的收入、支出、費(fèi)用等核算清楚，滿足對(duì)外提供財(cái)務(wù)報(bào)表即可。單位財(cái)務(wù)部門專業(yè)人員自身認(rèn)識(shí)和專業(yè)能力不夠，未能充分發(fā)揮財(cái)務(wù)在服務(wù)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)防控、營(yíng)運(yùn)績(jī)效評(píng)價(jià)、全面預(yù)算管理、財(cái)務(wù)分析、數(shù)據(jù)整理與分析等方面的作用。

2.財(cái)務(wù)管理架構(gòu)不合理。單位主要負(fù)責(zé)人、各分管領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門領(lǐng)導(dǎo)在本單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)活動(dòng)中，各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和基本遵循，未能將其融入到的單位的財(cái)務(wù)管理制度體系中。一些單位雖然將其寫入制度、規(guī)則中，但在制度的執(zhí)行、業(yè)務(wù)流程的運(yùn)行實(shí)際過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)們對(duì)制度的無(wú)視、越權(quán)、隨意突破、特事特辦等使得財(cái)務(wù)管理制度形同虛設(shè)。另一方面，單位財(cái)務(wù)人員受到自身職責(zé)權(quán)限所限，未能充分發(fā)揮對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)，特別是主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督，部分財(cái)務(wù)制度無(wú)法有效履行，財(cái)務(wù)職能的發(fā)揮也大打折扣。

3.財(cái)務(wù)監(jiān)管方式不科學(xué)。傳統(tǒng)財(cái)務(wù)的重心在于對(duì)已發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告，屬于事后的核算和反映，而與之伴隨的財(cái)務(wù)監(jiān)管也主要側(cè)重于對(duì)會(huì)計(jì)信息產(chǎn)生過(guò)程的合規(guī)性進(jìn)行事后監(jiān)督，未能將財(cái)務(wù)監(jiān)督前置，在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)發(fā)生前的項(xiàng)目評(píng)估、可行性分析、業(yè)務(wù)發(fā)生過(guò)程中的監(jiān)督檢查等預(yù)防機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制薄弱，對(duì)于項(xiàng)目建成后的長(zhǎng)期績(jī)效考評(píng)更是空白。

4.尚未構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系。因自然保護(hù)區(qū)地區(qū)分布差異性，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、建設(shè)基礎(chǔ)及財(cái)力保障程度等方面存在較大差異，進(jìn)而全國(guó)統(tǒng)一的行業(yè)指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)不夠具體、完善，部分財(cái)務(wù)、費(fèi)用、成本等指標(biāo)也不便出臺(tái)統(tǒng)一的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，為各自然保護(hù)區(qū)自身內(nèi)控體系的建設(shè)造成了一定影響。各自然保護(hù)區(qū)在預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同等業(yè)務(wù)層面控制未能形成較完善的制度體系，單位各項(xiàng)制度之間的銜接存在相互脫節(jié)現(xiàn)象，給單位的財(cái)務(wù)管理工作造成一定程度上的制度障礙。

5.會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和財(cái)務(wù)人員的配備問(wèn)題。由于自然保護(hù)區(qū)普遍地處偏遠(yuǎn)的山區(qū)，日常的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相對(duì)比較單一，在財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置上，一些保護(hù)區(qū)未設(shè)置專門的財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，而是在辦公室、后勤部門等機(jī)構(gòu)中指定專人負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作，財(cái)務(wù)專業(yè)力量較為薄弱。現(xiàn)有的財(cái)務(wù)人員除每年的繼續(xù)教育外，很少有外出集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)等機(jī)會(huì)，加上大多數(shù)現(xiàn)在在崗的財(cái)務(wù)人員自身專業(yè)基礎(chǔ)薄弱，較大比例的工作人員是半路出家，靠短期培訓(xùn)、自學(xué)成才的方式勉強(qiáng)完成現(xiàn)有工作任務(wù)。隨著社會(huì)發(fā)展需要，特別是新的財(cái)務(wù)制度、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的陸續(xù)出臺(tái)，對(duì)財(cái)務(wù)崗位的專業(yè)要求越來(lái)越高，不少在崗的財(cái)務(wù)人員靠自身獨(dú)立的自學(xué)已跟不上社會(huì)發(fā)展的需要。

三、加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)財(cái)務(wù)管理的對(duì)策措施

1.強(qiáng)化單位主要負(fù)責(zé)人的職責(zé)。我國(guó)《會(huì)計(jì)法》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》等法規(guī)中，明確規(guī)定了單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法定職責(zé)，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位內(nèi)部控制制度的建立、健全、有效承擔(dān)責(zé)任。財(cái)政部近期頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》第一章第五條進(jìn)一步明確了“單位主要負(fù)責(zé)人（法定代表人）對(duì)本單位內(nèi)部控制報(bào)告的真實(shí)性、完整性和有效性負(fù)責(zé)。”新修訂的《會(huì)計(jì)法》第一章第四條明確規(guī)定，“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)。”第三章第二十一條要求單位負(fù)責(zé)人、主管會(huì)計(jì)工作的負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告上簽名并蓋章，同時(shí)明確指出，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)保證財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告真實(shí)、完整。權(quán)利與責(zé)任相匹配，國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)之所以規(guī)定單位主要負(fù)責(zé)人在本單位內(nèi)控體系建設(shè)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告中的主要職責(zé)，與單位主要負(fù)責(zé)人在本單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策、重大財(cái)務(wù)決策、制度體系建設(shè)等方面擁有的權(quán)利相一致，不僅必要，也是必須。

2.細(xì)化崗位職責(zé)，落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。按照單位內(nèi)部控制制度的要求，單位應(yīng)當(dāng)將各部門、各崗位在辦理各項(xiàng)事務(wù)中的職責(zé)加以具體化，制定出各崗位的工作職責(zé)，落實(shí)到人。從單位主要負(fù)責(zé)人、各分管領(lǐng)導(dǎo)、各部門領(lǐng)導(dǎo)到每一員工，都做到各項(xiàng)管理責(zé)任清晰化、責(zé)任目標(biāo)具體化、目標(biāo)執(zhí)行規(guī)范化、執(zhí)行活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化制、活動(dòng)結(jié)果公開化，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理、科學(xué)管理。

3.加強(qiáng)評(píng)價(jià)監(jiān)督，嚴(yán)格項(xiàng)目管理。設(shè)立獨(dú)立的保護(hù)科研部門進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，統(tǒng)籌制定保護(hù)區(qū)項(xiàng)目建設(shè)從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備開始到評(píng)估、資金測(cè)算、績(jī)效考評(píng)問(wèn)責(zé)制度，建立一個(gè)以“堵”為主線的監(jiān)控制度，為保證透明度要將評(píng)價(jià)監(jiān)督的過(guò)程和結(jié)果公布出來(lái)，最大程度地減少自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部管理制度風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)的固定樣線監(jiān)測(cè)，定額補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等通過(guò)重新評(píng)估和預(yù)算，制定出相應(yīng)的定額標(biāo)準(zhǔn)。

4.加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)專業(yè)人員的引進(jìn)和培養(yǎng)，提升財(cái)務(wù)專業(yè)化水平。一方面通過(guò)制定合理可行的人才引進(jìn)政策，新吸納接受高素質(zhì)財(cái)務(wù)人才。另一方面強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，讓他們能較快地適應(yīng)新形勢(shì)下的財(cái)政財(cái)務(wù)知識(shí)變革，進(jìn)入財(cái)務(wù)管理角色，通過(guò)定期召開業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)會(huì)、組織到其他同系統(tǒng)單位交流學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)、聘請(qǐng)財(cái)務(wù)專家到單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、選派財(cái)務(wù)骨干外出學(xué)習(xí)等措施，提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)能力，以適應(yīng)信息化、智能化、多元化財(cái)務(wù)職業(yè)能力的需要。

5.建立規(guī)范科學(xué)的單位內(nèi)控體系。單位的內(nèi)控體系建設(shè)和實(shí)施水平，體現(xiàn)了本單位的綜合管理能力和管理水平。按照國(guó)家相關(guān)制度的要求，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)自身經(jīng)營(yíng)管理發(fā)展的需要，首先對(duì)現(xiàn)有的各項(xiàng)制度、規(guī)定、流程等進(jìn)行梳理，認(rèn)真做好對(duì)本單位各項(xiàng)制度的“廢、改、立”工作。通過(guò)對(duì)各項(xiàng)資金管理、資產(chǎn)管理過(guò)程中可能存在的問(wèn)題，梳理各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)辦理流程；按照業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中的決策、執(zhí)行程序，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，以便對(duì)其合規(guī)性、效益性實(shí)施監(jiān)督；系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)節(jié)點(diǎn)，找出并確定活動(dòng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略；對(duì)照國(guó)家法規(guī)、財(cái)政部相關(guān)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、本單位內(nèi)控指標(biāo)的差異性，建立健全各項(xiàng)內(nèi)部制度；在單位日常業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中，督促本單位全體工作人員認(rèn)真執(zhí)行各項(xiàng)內(nèi)控制度；每年對(duì)內(nèi)控體系及相關(guān)制度進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，進(jìn)行不斷的修改和完善。

6.強(qiáng)化內(nèi)部資產(chǎn)管理制度的建立和執(zhí)行。國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)財(cái)政資金投入的逐年增加，單位資產(chǎn)管理的范圍、能力及水平也應(yīng)當(dāng)隨之得到加強(qiáng)。按照內(nèi)控體系建設(shè)要求，細(xì)化單位資產(chǎn)管理的各項(xiàng)制度，明確相關(guān)管理人員的職責(zé)和權(quán)限，確保單位資產(chǎn)安全完整、高效實(shí)用、作用發(fā)揮。

7.強(qiáng)化預(yù)算管理。科學(xué)、合理規(guī)劃單位的人、財(cái)、物，將自然保護(hù)區(qū)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)活動(dòng)、發(fā)展規(guī)劃納入單位預(yù)算管理中，合理制定本年度預(yù)算目標(biāo)，科學(xué)編制單位預(yù)算，實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算審批程序，將預(yù)算分解和落實(shí)到單位各個(gè)層級(jí)，以全面預(yù)算為軸心推進(jìn)單位活動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)施預(yù)算管控和合理調(diào)整，編制完整準(zhǔn)確的預(yù)算報(bào)告，對(duì)預(yù)算報(bào)告進(jìn)行分析和考評(píng)，并實(shí)施適當(dāng)?shù)念A(yù)算獎(jiǎng)懲。