淺談城投公司轉型發展

劉宗輝

引言：隨著城市化進程的推進，城投公司是國家政府投融資體制改革發展到一定過程中的產物。作為解決財政資金緊張的地方融資平臺，城投公司對城市基礎設施建設以及城市經濟發展起到了重要的推動作用。然而隨著改革的進一步深化，城投公司也需要順應時代的發展，重新定位，探索轉型之路。

一、城投公司發展歷程

上世紀90年代，國家地方政府開始進行投融資體制改革和分稅制改革，地方政府在有限的財力下需要承擔較為繁重的經濟建設任務，政府不得不通過其他方式進行融資解決城市基礎設施建設的資金匱乏問題，此時城投公司作為地方政府籌措城市基礎設施建設資金的平臺，應運而生。2008年金融危機爆發，國家為了刺激經濟發展，拉動內需，開啟了高達數萬億元的投資項目，面對如此大的資金壓力，各地區政府紛紛成立了城投公司，城投公司經過了這一階段的迅猛發展，確實對國家經濟發展和城市建設起到了不可忽視的作用，但是在發展的過程中也受到了一些爭議，比如導致地方政府債務成本過高，債務占比過高等。2014年后，伴隨著新的《預算法》以及《關于加強地方政府性債務管理的意見》等系列法律法規的出臺，國家對地方政府的債務管理進行了規范和監管，剝離了城投公司的政府信用支持，這使得城投公司的融資能力大大受限，在政策的約束下，也為了在深化改革的背景下尋求未來的可持續發展，城投公司不得不主動尋求轉型路徑。

二、城投公司轉型發展的必要性

1.外部因素。經濟危機后，城投公司在一段時期內迅猛發展，數量激增，伴隨而來的是地方政府債務風險和債務規模上升。國家為了對地方債務風險進行控制，出臺了多項政策文件。2014年10月國務院出臺的《關于加強地方政府性債務管理的意見》規定地方政府不得通過企業進行舉債，剝離了城投公司政府融資功能，財政部頒布的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》要求地方政府進行存量債務清理甄別，劃清城投公司與地方政府的債務關系。2016年，財政部還出臺了《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務進行限額管理，徹底取消了城投公司政府融資的職能，只能通過其他措施進行融資，《地方政府性債務風險應急處置預案》對地方政府職責的范圍進行了重新明確，確定了政府性債務的處置原則，對于未被認定為政府債務的部分由城投公司自行承擔。2017年又出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，對地方政府融資以及城投公司的融資行為進行了進一步的規范。隨著供給側結構性改革的不斷深入，國家這一系列政策辦法的出臺，都使得城投公司在國家嚴肅債務管理的前提下面臨的融資環境更加嚴峻，地方政府的財力不再是城投公司融資償債的保證，城投公司為了獲得持續發展勢必要進行轉型發展。

2.內部因素。相比于嚴峻的外部宏觀環境，城投公司內部也存在著一些問題。城投公司作為地方政府融資平臺，一直以來都沒有明確公司的定位，帶有強烈的行政色彩，影響了公司的內部治理以及管理制度建設，在進行重大的投融資決策中，城投公司不具備科學的決策體系，很多決策在很大程度上都受到政府意志的影響，甚至由政府相關部門直接主導，而政府的相關決策一般帶有很強的社會效益，對公司的經濟效益關注不足，而且公司職能與政府部門職能的混淆使得不能從整體上對資源進行合理的配置，導致了資源的低效率使用。而城投公司一直以來對政府的依賴性較強，大多數城市基礎設施，建設項目均為非盈利性項目，公司經營沒有收入盈利，單純依靠政府補貼，無法使得城投公司自主的開展經營業務，加之政府補貼具有不確定性，有些地方政府的財政實力不高，這些都嚴重限制了城投公司的健康發展。目前城投公司所使用的融資渠道絕大多數都是通過銀行貸款，少部分使用債券或股權融資，而城投公司上市的要求較高，相對單一的融資渠道使得城公司承擔了較大的融資壓力，而較低的利潤也使得城投公司擔負著較高的償債壓力，加大了城投公司的財務風險。由此，城投公司需要順應改革發展的要求，結合自身實際問題，努力謀求轉型，獲得可持續發展。

三、城投公司轉型發展建議

1.政企分開。城投公司為了進行轉型發展，首先必須要明確自身定位，擺脫對政府的依賴性，實現真正的政企分開，走現代化企業經營之路。城投公司需要建立起完善的組織治理架構和管理體制，對公司的組織結構、管理制度、各部門的職責權限都要進行明確的規定，使得公司的運營都能夠按照現代管理制度順利開展。城投公司還需要建立科學的決策體系，包括對公司戰略規劃的制定、經營業務范圍的確定、重大投融資項目的確定等。此外，城投公司還要建立完善的內部控制體系，對可能出現的各種風險進行監督和預警，并對各個環節確立明確的責任人和考核標準，對于出現重大風險或失誤的情況嚴肅問責，使得公司的所有經營管理活動都在控制下，始終按照公司未來發展的方向前進。

2.強化市場競爭力。城投公司現有經營業務主要集中在非營利性城市基礎設施建設上，在國家加強地方政府債務管理限制城投公司融資能力的背景下，城投公司需要尋找新的利潤增長點進行業務轉型，增強市場競爭力。結合地方城市發展的特點以及城投公司自身的能力，通過swot分析，重新規劃公司的業務布局。城投公司在業務轉型的過程中，為了提升公司的市場競爭能力，再向其他產業進行延伸時，一定要注意企業經濟效益。例如城投公司可以介入一些金融業務包括金融租賃，金融企業參股等，旅游業包括參與相關旅游景點的建設和運營，還可以走向社區服務，整合多種資源打造5位一體的社區服務綜合供應商。

3.拓寬融資渠道。城投公司作為地方政府的融資平臺，為了提高自身融資能力降低債務風險，也需要進行投融資轉型。一方面城投公司可以通過盤活存量資產來化解自身的債務風險，例如對一些非盈利性的項目，城投公司可以與政府簽訂市場回購協議，而對于一些準經營性項目，城投公司可以通過資產證券化，特許經營，引入民間資本等方式盤活存量資產。另一方面，城投公司需要拓寬融資渠道，改變原來單一依靠政府撥款或銀行借款的融資方式，比如可以設立產業基金，項目收益債，專項債券，綠色債券，積極引入BOT、TOT、PPP等融資模式，推動企業上市等方式進行融資。

結語：城投公司在明確自身發展轉型的必要性之后，明確自身定位實行政企分開，拓寬融資渠道，強化企業的市場競爭能力的同時，地方政府也需要積極予以配合，減少對城投公司的行政干預，為城投公司轉型提供政策支持并加強其融資監管，對于一些公益性的城市基礎設施建設項目，政府也需要主動承擔起職責，幫助城投公司提升盈利能力，早日實現市場化健康發展。