國家治理現代化的多維解讀與推進*

夏志強 李天云

(四川大學公共管理學院，四川成都 610065)

黨的十八屆三中全會提出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”“國家治理現代化”被正式提上日程，自此以后，學術界圍繞著“國家治理現代化”展開了大量研究，取得了豐富的研究成果，但也存在部分爭議。其中爭議的一些焦點集中于三個方面:其一，治理理論和“治理”一詞存在大量理論爭議。早在20世紀90年代，就有學者指出了“治理”一詞存在濫用的現象。［1］而治理理論作為從國外引入的理論本身就存在爭議。田凱通過對國外治理理論進行系統梳理以后指出治理理論不是一個成熟的理論，在概念和論證邏輯上具有模糊性。基于對國家作用的不同理解，治理理論又分為“國家中心論”和“社會中心論”。［2］丁志剛通過對國內外關于治理的代表性觀點進行整合和梳理也對治理的內涵進行了探討，并指出了“國家治理”概念存在廣義和狹義之分。［3］而俞可平最近的研究則指出，“治理”字面意義就是治國理政。［4］顯然，治理理論和“治理”一詞存在爭議。其二，國家治理體系和治理能力現代化的地位。有的學者認為“國家治理現代化”是繼20世紀“四個現代化”，即“工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化”之后的第五個“現代化”。［5］由于“四個現代化”屬于器物層面，而“國家治理現代化”屬于制度層面，“國家治理現代化”作為頂層設計具有十分重要的地位，第五個“現代化”的說法容易造成誤導。因此，是否可以將“國家治理現代化”稱為第五個“現代化”存在爭議。其三，如何推進國家治理體系和治理能力現代化的問題。關于如何推進“國家治理現代化”，在學術探討上是一個“仁者見仁，智者見智”的問題。回顧相關文獻可見，俞可平、楊光斌、燕繼榮、包心鑒、楊雪冬、齊衛平、劉尚希、周平、許耀桐、賈康、江必新、胡鞍鋼、韓慶祥、歐陽康、范逢春等學者圍繞國家治理、社會治理、鄉村治理、基層治理、財政治理等已經展開了豐富的研究，為“國家治理現代化”提供了豐富的學理支撐。

關于“國家治理現代化”還存在一些爭議。為了更好解讀和推進“國家治理現代化”，我們必須尋求真實，用美國著名社會學家艾爾·巴比(Earl Babbie)的話來說就是“一個論點必須有邏輯(logical)和實證(empirical)兩個方面的支持:必須言之成理，必須符合人們對世界的觀察”［6］。本文在借鑒已有研究的基礎上試圖有所創新，從多個維度來解讀和推進“國家治理現代化”，形成一個較為科學、全面的認識。

一、“國家治理現代化”的基石:內生性演化

“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。”［7］習近平在黨校“2·17講話”中如是說。這一論斷無疑指出了中國推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎，即治理之基:內生性演化。中國的國家治理體系是圍繞著歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展等不斷“發展”“改進”“演化”著的，沒有完成時，只有進行時。理解和推進“國家治理現代化”的基礎是“內生性演化”。面對歷史虛無主義、文化傳統的衰落、經濟社會發展的復雜化以及西方意識形態的輸出和沖擊，我們要堅持文化自信、道路自信、理論自信和制度自信。我們必須追溯中國國家治理的歷史根基，明白中國的國家治理體系有其自身的成長路徑、演進過程和發展動力，我們今天的國家治理體系是中國歷史塑造的產物，這種歷史之根深深扎于中國獨特的民族性、獨特的文化稟賦、獨特的制度資源之中。由此可見，中國的國家治理體系以特定的歷史傳承和文化傳統為治理的中軸線，在吸納外部輸入的變革動力的基礎上，隨著經濟社會發展不斷演化。

中國是四大文明古國之一，中國文明一直沒有發生大的斷裂而得以延續的原因就在于中國歷史傳承的獨特路徑和機制、中國文化傳統的獨立體系和自有邏輯，而這鮮明地體現和內嵌于“內生性演化”上，中國的漫長歷史孕育了中國的特有的、值得驕傲的民族之根、文化之根、制度之根和思想之根。中國國家治理體系和治理能力現代化的道路選擇和制度模式是歷史演化的結果，建立在共享價值體系上的國家治理是有效治理的理念呼喚，在國家治理中的政策工具選擇則要汲取歷史中豐富的治國理政經驗，正所謂“觀今宜鑒古，無古不成今”。中國治理體系的內生性演化的鮮明特征就是吸納性、包容性、改造性。中國歷史上佛教的傳入及其本土化、馬克思列寧主義的中國化等無不體現出這種“為我所用”的內化現實和千古持存的延續能力。

改革開放四十年的歷史又不斷演化出中國特色社會主義道路、中國特色社會主義制度、中國特色社會主義理論三位一體的中國特色社會主義體系。在中國特色社會主義體系下國家治理體系是由“價值體系—制度體系—目標體系”構成的，其中中國特色社會主義核心價值體系是基礎、制度體系是支撐、目標體系為追求，三者構成中國國家治理體系。中國國家治理體系如圖1所示，其中目標體系就包含了中華民族的偉大復興、中國國家的“仁者之夢”，中國特色社會主義目標體系鮮明地體現了中華民族五千年的文明底蘊。從晚清國破家亡，到新中國成立站起來、改革開放富起來、不斷發展強起來，呼喚的是中華文明的再次輝煌、中華民族的再次屹立。國家治理體系和治理能力現代化是歷史的產物，是中國歷史傳統內生演化的結果。

圖1 中國國家治理體系架構圖

正如俞可平所言:“推進國家治理體系和治理能力的現代化，是中國特色社會主義現代化建設和政治發展的必然要求。一方面，它是對……我國現代化建設成功經驗的理論總結。另一方面，也是對我國在新的發展階段所面臨的各種嚴峻挑戰的主動回應。”［8］十八大以來在中國共產黨的治國理政實踐中更是形成了習近平新時代中國特色社會主義思想，“習近平的“國家治理現代化”思想注重對馬克思主義國家理論的運用，而我國優秀傳統文化是其內生力量，同時又注重吸收人類先進文明”［9］，對于國家治理體系和治理能力現代化具有鮮明的指導意義。因此，要在“內生性演化”的基礎上理解和推進國家治理現代化。

二、“國家治理現代化”的關鍵:創造性轉化

中國國家治理的內生性演化與創造性轉化是一體兩面的，內生性演化的過程伴隨著創造性轉化，創造性轉化則是持續推進內生性演化的必然結果。中國國家治理體系是在歷史、文化、地理、特定的社會結構和國際環境壓力等影響因素綜合作用的基礎上形成的。［10］如何將傳統的民族資源、制度資源、文化資源和思想資源創造性轉化成今天中國的國家治理資源和有機構成要素、如何處理好國家治理體系與轉型時期社會結構的互動關系、如何將國際環境壓力的挑戰變為治理變革和治理創新的動力是國家治理現代化中的重要問題。由此，“國家治理現代化”的關鍵環節是治理主體如何合理利用治理手段實現治理要素優化配置，也就是在國家治理的內生性演化過程中如何實現治理資源的創造性轉化，包括“國家治理的科學化、法治化、民主化和文明化”［11］。

國家治理體系從傳統向現代轉型的過程就是一個對歷史傳統和外來因素進行創造性轉化的過程。就傳統因素而言，中國傳統文化包含了治國經驗、民本思想、政道思維、和而不同、選賢舉能等一系列優秀文化，不斷繼承、不斷學習，創造性轉化、創造性發展是“國家治理現代化”的內在要求。對于國家治理中變與不變的問題進行比較研究，諸如央地關系、軍政關系、內政外交、政治集團、層級治理、社會結構等具有延續性的治理難題，以史為鑒、結合實際就可以更加高效地推進國家治理體系和治理能力現代化。就國外因素而言，中國近現代發展的過程受到了蘇聯因素和西方因素的影響。以毛澤東為核心的第一代中央領導集體在革命和國家建設中包容性地吸收和創造性地轉化了民主集中制、馬列主義、代議民主等思想文化和制度資源文化。圖2為國家治理的創造性轉化系統模型。在國家治理的創造性轉化系統模型中，輸入為“中國歷史傳統和世界文明”，經選擇性地吸收和采納實用、適用的優秀內容以后，國家治理的多元主體結合實踐、實際需要選擇性運用，并將其納入中國國家治理的價值體系、制度體系和目標體系中，成為中國特色社會主義“道路、制度和理論體系”的重要組成部分，實現創造性轉化。

圖2 國家治理的創造性轉化系統模型

實現創造性轉化要結合時代主題下“國家治理現代化”的制度內涵、任務內涵和目標內涵。［12］而推進“國家治理現代化”就是要實現制度、任務和目標的創造性轉化和發展。完善和發展中國特色社會主義制度是推進國家治理體系和治理能力的基礎，推進國家治理體系和治理能力現代化則是完善和發展中國特色社會主義制度的旨歸。國家治理體系和治理能力現代化是在全面深化改革的背景下提出的，國家治理面臨復雜性、多樣性、突發性、不確定性的挑戰，社會治理、生態治理、全球治理、腐敗治理、城鄉治理等一系列治理的時代難題構成了時代的任務內涵。而中國“國家治理現代化”的目標則直指兩個一百年奮斗目標和偉大復興的中國夢。

三、推進治理改革，實現制度現代化

國家治理體系和治理能力現代化的實質是制度現代化和人的現代化。要實現制度現代化，就要不斷推進治理改革。可以說四十年的改革開放史就是一部四十年的治理改革史、治理變革史，一部不斷實現制度現代化的歷史。正如俞可平指出的:“從中央與地方的關系、國家與社會的關系、政府與市場的關系，以及依法治國、公共服務、公民參與、民主決策、社會治理、政府問責、政治透明、基層自治等角度來看，改革開放后中國的政治生活發生了重大變革。可以說，中國改革開放獲得巨大成功的根本原因之一，便是中國成功地進行了以治理改革為主體內容的政治改革。”圍繞著“黨的建設、基層民主、協商民主、政治監督、行政改革、公共政策、公共服務和社會治理”等進行的治理改革，形成了中國特色的國家治理模式，其主要特征為黨導治理、條塊結合、強調穩定、重視協商、增量改革等。

回顧改革開放四十年的歷史可見，以治理改革為主體內容的政治改革一方面保持了政治穩定和社會和諧，一方面增強了社會活力和經濟發展。相對于休克療法，這種治理改革顯示的是一種制度現代化特殊模式。包心鑒指出“‘國家治理現代化’的實質是制度現代化，制度現代化是一個在深化改革中不斷完善和逐步定型的過程”，制度現代化要以人民為中心，結合法治現代化。［13］國家治理體系其本身就是一套制度體系，“國家治理現代化”的過程就是制度現代化的過程，而其目標狀態在于實現“善治”。俞可平認為國家治理體系和治理能力現代化至少有五個衡量標準:一是公共權力運行的規范化和制度化，二是民主化，三是法治，四是效率，五是協調。善治則包含合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩定、廉潔、公正十個要素。制度強大的塑造能力已經為歷史和無數事實所證明，制度在國家發展中具有根本性作用。沒有制度現代化就無法實現治理過程的秩序化、治理能力的高效率和政治生態的凈化。可見在國家全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的背景下，制度現代化起到了十分重要的作用。能否實現制度現代化意味著發展成就能否保存、發展動力能否持續、發展目標是否可預期的重大問題。將中國特色社會主義建設中好的實踐、經驗進行總結、歸納實現制度化推廣是對“摸著石頭過河”的發展和超越。與此同時，進行全方位的頂層設計，推進經濟治理改革、政治治理改革、社會治理改革、文化治理改革、生態治理改革、政黨治理改革，“堅決破除各方面的體制機制弊端”，推動國家治理體系轉型。國家治理體系轉型就是以治理變革為主要內容，通過制度現代化和人的現代化，實現從傳統的價值體系、道路選擇、制度模式和政策工具轉向現代化的價值體系、道路選擇、制度模式和政策工具，最終實現傳統國家治理體系向現代國家治理體系轉型。(見圖3)因此，要實現善治需要不斷推進治理變革，建立一個官民共治的法治政府、責任政府、有為的有限政府、廉潔高效的政府，完善和發展中國特色社會主義制度，實現制度現代化以推進國家治理體系和國家治理能力現代化。

圖3 國家治理體系轉型過程

四、推進治理民主，實現參與多元化

筆者認為“國家治理現代化”可以理解為:以國家為權力體系中的權威主體在合理界定和劃分權力邊界的基礎上，在一個相對平衡穩定的治理結構中，運用多種多樣的治理手段或方式，以法治為底色，以民主為基準，在內生性演化和創造性轉化的過程中實現多元交互共治，不斷推進制度現代化、參與多元化、治理普及化和實踐本土化的過程。“誰來治理、如何治理、治理什么”等“國家治理現代化”的核心問題的出題人、答卷人和評閱人都必須是人民。因此必須以民主為基準，國家治理必然要求民主治理，必然主張治理民主。“民主既是一種國家形態，又是一種國家形式，從根本意義上說民主就是國家治理。”正如韓慶祥教授指出的，中國式現代化的第二個階段就是強調公平正義和治理現代化，其中鮮明的特點就是:“由權威體制走向黨領導下的制度治理尤其是法治治理，由政府管制走向黨委領導下的政府‘政’治、社會‘自’治、公民‘能’治的協同治理”［14］，可見在這一階段民主治理和法治治理的重要性，而要實現民主治理和法治治理，治理民主作為對西方自由民主的一種嘗試性超越顯然十分重要。治理民主是治理理論與中國人民民主理論結合于中國治理場域的理論產物，治理理論強調誰來治理、治理什么、如何治理，而人民民主理論認為人民是出卷人和答卷人，同時還是閱卷人。治理民主模式如圖4所示。

圖4 作為一種嘗試性的“治理民主”圖析

正如楊光斌教授指出的，西方自由民主是一種強調社會和個人權利的社會中心論，忽視了國家與社會的互動，因此需要將國家內嵌于政體理論，發展一種在理論邏輯和實踐生活維度上更合正義原則、超越自由民主的治理民主。［15］何顯明結合治理理論，對治理民主進行了深入的闡釋，指出治理理論的包容性突破了代議制民主體制的局限性，可以實現程序民主與實質民主、間接民主與直接民主的融合，同時有益于吸收參與式民主、協商民主的優勢。［16］民主與效率是善治的必要條件。治理民主作為治理理論與中國民主實踐的創新結合，在國家治理場域中或將解決民主與效率的問題，即在多元共治的過程中又達到一個高效率的治理。不斷推進治理民主，才能實現參與的多元化，尤其表現為治理主體的多元共治。高小平認為要堅持黨和政府的領導與多元主體參與公共事務管理的統一，“充分發揮市場主體在經濟生活中的作用，充分發揮社會主體在社會生活中的作用，充分發揮人民群眾在國家事務管理與決策中的作用”［17］。而治理民主是多元共治實現的基本途徑，可以說沒有治理民主就不可能實現民主治理，就不可能實現人民當家作主，就不能體現以人民為中心的“國家治理現代化”特征。沒有治理民主就沒有民主治理，沒有民主治理就沒有“國家治理現代化”。

五、推進治理覆蓋，實現治理普及化

在我國的國家治理過程中由于政府、市場、社會的權利劃分界線不清晰，往往存在政府缺位、錯位、越位的情況。“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”就要不斷修正國家治理中治理主體間缺位、錯位、越位的情況，真正做到協同治理。而其中治理缺位的情況尤其明顯，因此要推進治理覆蓋，實現治理普及化。以鄉鎮治理為例，在干部下鄉、教育下鄉、資本下鄉、資源下鄉、項目下鄉等各種下鄉政策失靈的大背景下，夏志強指出“在鄉鎮治理中，各種‘下鄉’舉措失靈導致鄉鎮‘缺治’的問題說明推動‘治理下鄉’是必要的”［18］。除了鄉鎮治理的“缺治”外，還存在各種各樣的“缺治”問題。

21世紀上半段最為鮮明的特征之一就是碎片化。新公共管理在科層治理的基礎上引入競爭性治理，使得原本就部門化、分散化的治理進一步發展為專門化、專業化，因此新公共管理運動下的碎片化問題更加突出。因此，整體性治理、合作治理、網絡化治理、協調治理等各種治理的理論紛紛登上學術舞臺，反映出一個鮮明的趨勢——打破治理困境，彌合治理縫隙，推進治理覆蓋，實現治理普及。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須順應治理的這一發展趨勢，把握社會發展規律。

近年來國際上出現了逆全球化的浪潮、民粹化問題突出、恐怖主義蔓延，國內突出事件頻發、金融風險加大、房地產泡沫化威脅加大、環境污染、腐敗頑疾、城鄉二元割裂等等一系列的問題無不要求我們在比如綠色治理、城鄉治理、腐敗治理、風險治理、國際治理或全球治理、應急管理等領域推進治理覆蓋，填補治理真空，實現治理普及。國家治理現代化，必然要求把握治理視域的全面性，必然要求實現治理普及化。

六、推進治理創新，實現治理本土化

國家治理是指包括政府治理、社會治理、企業治理和公民自治在內的協同共治、多元共治。筆者認為“國家治理現代化”的過程就是不斷進行治理創新的過程、治理本土化的過程。新中國發展的歷史就是一個圍繞著“政府—市場—社會”三者不斷進行權利邊界劃分的過程。在20世紀末期以來，圍繞著計劃經濟、華盛頓共識、歷史終結論等的探討爭鳴就是一種表現。中國“國家治理現代化”要求進行治理創新，國家治理創新要在中國特色社會主義“道路—制度—理論體系”三位一體的基礎上，以“善治”為基準，兼顧工具性和價值性，建立一個強起來的國家治理框架——“強政府—強市場—強社會”。要建立一個強的治理，就要求我們樹立逆向思維，先找到薄弱環節，也就是治理創新的困境所在。

推進治理創新首要的是認清治理創新的困境。政府治理創新、社會治理創新、企業治理創新和公民治理創新等各個方面、各個領域都存在著各種各樣的創新困境和制約瓶頸，或是歷史遺留的、或是技術發展帶來的，原因不盡相同，但是困境處處存在。可以說，治理出現的過程就是打破治理困境的過程。以地方政府社會治理創新為例，學者指出處于國家給定的社會治理總體布局下的地方政府社會治理創新的行動邏輯呈現出一種“總體—支配型"管控特征。公共服務效能低下、剛性穩定思維、條塊關系矛盾是造成當前我國地方政府社會治理創新行動困境的主要因素。［19］隨著網絡信息技術的發展，網絡時代下政府治理如何創新面臨著諸多技術變量和制約因素。通過對湖南省55個縣級政府網絡平臺的研究，龍雙喜指出“我國縣級政府網絡平臺建設存在的三個方面的問題，即網絡平臺的功能定位、分類與民意關注的公共事項存在差距，功能分類的形式化現象大量存在;網絡平臺與公民網上問政的互動環節存在著信息共享機制缺失或運轉不暢的弊端;政府網絡平臺中的信息反饋、監督評價機制的不健全”［20］。治理困境多種多樣，識破治理困境、打破治理困境是治理創新的本質要求。

“國家治理現代化”的過程就是國家治理創新的過程，現代化必然要求創新。高小平指出要實現“國家治理現代化”要做到四個統一、三個結合，即黨政領導與多元參與、法治與德治、管理與服務、常態與非常態管理四個統一，解放思想、解放和發展生產力、解放和增強社會活力相結合，摸著石頭過河與頂層設計相結合，市場機制、行政機制和社會機制相結合。回顧治理改革和治理創新的歷史，俞可平指出中華人民共和國六十年政治發展呈現出“從革命到改革，從斗爭到和諧，從專政到民主，從人治到法治，從集權到分權，從國家到社會”的變遷趨勢。［21］因此進行國家治理創新要求結合時代要求，把握國家治理規律，樹立正確的價值理念，明確各自的角色定位，清晰劃分各自權限，優化治理環境，堅持不斷推進政府治理創新、社會治理創新、企業治理創新和公民治理創新，充分發揮行政機制和市場機制的治理作用，同時不斷提高社會自治能力、公民責任意識。

關于“國家治理現代化”的研究中存在三個大的爭議。一，治理理論和“治理”一詞存在爭議。二，國家治理體系和治理現代化的地位存在爭論。三，如何推進國家治理體系和治理能力現代化“仁者見仁、智者見智”。關于前兩個問題，本文認為治理理論和“治理”一詞很大程度上已經中國化了，對于意識形態的提防有其合理性，但是在國家治理體系和治理能力現代化的語境中，“治理”一詞和治理理論可以明晰化。而相對于關注于器物層面的前“四個現代化”而言“國家治理現代化”更加關注制度層面，“國家治理現代化”是制度現代化和人的現代化。理解“國家治理現代化”需要牢牢把握“內生性演化”這一基石。

“國家治理現代化”是一項復雜的社會系統工程，關于如何推進“國家治理現代化”，本文認為:第一，“國家治理現代化”是內生性演化的結果，只有進行時沒有完成時，推進“國家治理現代化”的關鍵在于對歷史傳統和世界文明的創造性轉化;第二，實現“國家治理現代化”要求不斷推進治理改革，實現制度現代化，實現從傳統國家治理體系向現代國家治理體系的轉型;第三，始終推進治理民主，用治理民主來兼容治理理論的理論優勢和中國民主的實踐優勢，真正實現參與多元化;第四，堅持推進治理覆蓋，擴大治理視域，實現治理普及化;第五，致力推進治理創新，認清并打破治理困境，扎根中國國家治理場域，實現治理實踐的本土化。