政府推動樞紐型社會組織發展：邏輯、角色與機制

劉洋

【摘 要】 面對社會組織數量快速增長的新形勢，政府通過“創建”中介組織的方式實現對社會組織的高效管理，以期降低社會管理風險。樞紐型社會組織正是這類被“創建”的中介組織中的一種類型。政府通過扮演政策制定者、資源提供者、服務購買者、業務管理者、組織協調者等角色，推動樞紐型社會組織的發展。在上述推動過程中，政府采用的主要機制包括行政催生、整體協同、資源共享、委托管理和購買服務。

【關鍵詞】 社會組織;政社關系;樞紐型社會組織

黨的十九大報告提出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”社會組織是社會治理的重要主體。樞紐型社會組織作為近年來國內社會建設領域的一個新生事物，它的出現是應對社會組織數量快速增長背景下政府對社會組織整合管理以及社會組織能力約束條件下第三部門內部資源整合雙重訴求的現實結果。作為介于政府與社會組織之間的“橋梁”型組織，樞紐型社會組織兼具加強“政府管理”與“社會自治”的雙重屬性。[1]政府在推動樞紐型社會組織的發展中居于主導地位，其行為及邏輯直接影響著社會組織對樞紐型社會組織的態度及行動策略。本文集中研究政府在推動樞紐型社會組織發展中的邏輯、角色及機制。

一、政府推動樞紐型社會組織發展的邏輯

邏輯是對主體思維的抽象，特別是對主體目標和意圖的體現。有了目標和意圖，便可以選擇實現目標的方式和工具。所以，邏輯是前提。政府推動樞紐型社會組織發展的邏輯主要是提升社會組織管理效率，降低社會管理風險，培育社會組織、回應社會需求。

1、提升社會組織管理效率

近年來，我國社會組織的發展呈現出爆發式增長趨勢，社會組織管理已成為考驗政府執政智慧的重要課題。民政部統計數據顯示，截至2017年底，全國共有76.2萬個社會組織，同比增長8.4%。[2]此外，還有在各級政府備案的大量城鄉社區社會組織。僅以天津市為例，全市社區社會組織總數已由2012年的1.2萬個發展到2016年的2.6萬個，成功實現了倍增計劃。[3]

面對數量眾多的社會組織，政府的直接管理往往力不能及，為提高管理效率、節約管理成本，政府迫切希望通過尋找代理人的方式達成對社會組織的間接管理。通過樞紐型社會組織實現對眾多社會組織的管理，此舉不僅有助于緩解社會組織管理部門人手短缺、“有心無力”的監管難題，同時可使政府管理部門將更多的精力用于社會組織發展的宏觀規劃。用經濟學的基本邏輯來解釋組織行為，可以發現效率機制是決定組織行為的一個基本因果機制。即組織希望用最少的投入獲得最大的產出，由此作為提高效率的最佳途徑。[4]

2、降低社會管理風險

我國既有的社會組織雙重管理體制，實際上是一種政治把關和責任共擔的分權機制。不管是登記管理機關還是業務主管單位，首要的目標都是降低政治風險和規避責任。[5]對于社會組織來說，特別是那些業務范圍不易界定或跨行業的社會組織，能否找到愿意承擔風險和責任的業務主管單位就成為其獲準登記的首要條件。這種體制帶來的結果是：由于獲得合法身份的門檻太高，相當一部分社會組織不得不采取工商注冊的形式，或者不登記注冊便開展活動。上述做法使得現行法規無法對各種形式的社會組織起到約束和監管的作用，從而提升了社會管理的風險。

在處理國家與社會的關系方面，法團主義特別重視介于國家與社會之間的各種利益組織的協調作用。[6]法團主義認為，中介組織與國家的行政機構相匹配，有利于維護社會秩序，降低國家管制的成本。如：《北京市關于構建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》規定，樞紐型社會組織經市政府授權承擔業務主管職能。此舉標志著既有法規中對社會組織“業務主管單位”的要求被放寬，社會組織登記注冊的門檻隨之降低。因此，樞紐型社會組織的出現可以被看作是對于社會組織管理體制創新的“積極探索”。

3、培育社會組織，回應社會需求

改革開放以來，伴隨著經濟快速增長，人民生活水平顯著提高，由政府直接提供公共產品與社會服務的傳統做法越來越難以滿足群眾日益多樣化、個性化的社會需求。而社會組織因自身貼近社會、專業性、參與式的行為特點，逐漸在提供社會服務、參與社會管理、凝聚廣大公眾方面顯現出優勢。

在新公共管理運動的影響下，政府角色逐漸從“全能政府”向“有限政府”轉變，更多地依靠市場和社會，即由公共部門與私營部門共同參與公共產品和服務的供給。為實現公共管理的社會價值，政府要有意識地培育與社會之間的橋梁紐帶，即大力發展社會中介組織并發揮其作用和影響力。樞紐型社會組織作為政府與社會組織之間的橋梁型組織，通過鏈接政府及其他組織的資源，為成員組織提供資金、場地、信息、智力等方面的支持，能夠有效促進社會組織的發展。

二、政府在推動樞紐型社會組織發展中的角色

作為政府與社會組織之間的中介組織，樞紐型社會組織與生俱來的“雙重屬性”使得政府和社會組織對其持有不同的態度和行動策略。政府作為推動樞紐型社會組織發展的重要主體，其角色和任務主要包括以下幾個方面：

1、政策制定者

構建“政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”[7]是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。因此，對于樞紐型社會組織這一社會組織管理體制的創新舉措，各級政府作為政策制定者，往往是通過建立健全相關制度來促進其能力提升。在政府制定的相關政策中，一方面是明確樞紐型社會組織功能定位的基本政策，另一方面是為其提供經費保障與人才支撐的專項政策。

在明確樞紐型社會組織的功能定位方面，2013年1月，廣州市《關于加快構建樞紐型組織體系的實施意見》提出：“將樞紐型組織打造成為社會組織黨建工作的指導中心、購買服務的示范中心、行業信息的發布中心、會員單位的合作中心、社會服務的促進中心、培育扶持的孵化中心、加盟組織的業務中心。”在為樞紐型社會組織發展提供經費保障與人才支撐等專項政策方面，2009年3月，北京市出臺《關于構建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》，提出對樞紐型社會組織開展相關工作給予一定的財政資金支持，同時創新其人才引進和使用機制。

2、資源提供者

政府是樞紐型社會組織主要的資源提供者。樞紐型社會組織在成立之初接受的政府資助往往占其全部資金來源的很大比重，其后續運行中的服務項目及資金也主要來源于政府及工青婦殘等人民團體。除資金以外，各級政府還為樞紐型社會組織提供場地、設備、人力資源等方面的資源支持，如免費提供辦公及活動場地、減免水電及物業費用、承擔部分工作人員工資、對工作人員進行業務培訓等。政府也會為樞紐型社會組織橋接其他社會組織及愛心企業的各類資源。

3、服務購買者

購買服務是政府向樞紐型社會組織提供資源的正確方式。作為正式登記注冊的非營利性法人組織，樞紐型社會組織應當從政府的“伙計”轉變為“伙伴”，逐漸實現與政府部門在機構、人員、資產、財務、職能上的徹底分開。其經費不應來源于政府撥款，而是應該通過政府購買服務以合同的形式來實現。

采用合同的方式來規范政府與樞紐型社會組織雙方的權利和義務關系，符合市場經濟的運行規則。與政府向樞紐型社會組織提供資源的其他方式相比，購買服務的方式更加有利于對樞紐型社會組織的培育。如：與計劃經濟體制下按人頭撥款的做法相比，購買服務的方式更有助于激發組織的活力與積極性，避免組織官僚化，從而提升組織工作效率。

4、業務管理者

政府對樞紐型社會組織的業務管理包括資格認定及運行評估工作，也就是對樞紐型社會組織實行動態管理，對評估不合格的組織實行退出機制。政府部門通過對樞紐型社會組織進行業務管理，可以及時發現樞紐型社會組織運行過程中存在的問題，督促其加強自身能力建設，提升管理、服務水平，促進其功能的有效發揮。具體的評估內容包括樞紐型社會組織對成員組織進行政治引導、業務監管、資源分配等管理功能的發揮情況以及為成員組織鏈接發展資源、協助成員組織開展能力建設、代表成員組織表達訴求等服務功能的發揮情況，特別是樞紐型社會組織帶領成員組織開展社會服務項目的情況。

5、組織協調者

要實現社會組織的健康有序發展需要許多政府部門及相關組織的參與及合作。如上文所述，在我國社會組織雙重管理體制下，存在兩個部門分別負責對社會組織的監管，即統一的登記管理機關與分散的業務主管單位。盡管兩類監管部門間經常溝通與協調， 但因各自隸屬關系不同，行政職能與部門利益無法完全一致。即便是在登記管理機關系統內部，也存在各級機構設置不一的情況。除此之外，涉及社會組織監管的還包括法制辦、發展與改革、財稅、外交、公安、安全、司法等政府職能部門。各級黨組織及相關群團組織也會參與到社會組織的發展中來。因此，不同層級或相同層級政府部門及相關組織間經常出現信息不暢、缺乏協調、政令不一等監管問題。

由此看來，應當及時成立樞紐型社會組織體系建設工作領導小組，負責協調推進本區域樞紐型社會組織體系建設工作。領導小組組成單位包括與樞紐型社會組織發展直接相關的政府部門與相關組織。適時召開領導小組會議，通報情況、交流經驗、解決問題、部署任務，合力為樞紐型社會組織提供服務。

三、政府推動樞紐型社會組織發展的機制

政府推動樞紐型社會組織發展的機制，是指政府為保證樞紐型社會組織健康發展并有效發揮作用的組織和管理方式，具體表現為行政催生、整體協同、資源共享、委托管理和購買服務。

1、行政催生

樞紐型社會組織的產生不僅是順應社會組織發展的需要，更是政府轉變職能的需要。從政府的角度出發，適合擔任政府職能轉移“接盤手”的主體要符合兩方面的條件：一方面，具備承接政府轉移職能的能力;另一方面，服從政府的管理。[8]然而，現實社會中同時具備這兩方面條件的承接主體并不多。因此，政府要主動“創建”出其需要的組織進行職能的轉移。樞紐型社會組織正是這類被“創建”的組織類型之一。

各地政府在推進樞紐型社會組織治理體系建設的過程中，往往采用制定政策、發布文件的方式部署工作，由此體現出樞紐型社會組織形成的行政催生特性。如：天津市民政局出臺《關于加強社區社會組織建設的意見》，要求建立健全市、區、街三級樞紐型社會組織工作體系。

2、整體協同

近年來，伴隨著全球公共管理改革的不斷深入，政府部門的“整體治理”在全世界范圍興起并發展。整體協同機制著眼于政府間、政府部門間的整體性運作，強調為了完成共同目標開展跨部門協作，從而規避政府管理的碎片化，提升政府部門的整體治理能力。在協同主體方面，既包含不同層級政府之間的“上下合作”，同級政府之間的“水平合作”，同級政府不同部門之間的“左右合作”，也包含政府與企業和社會之間的“內外合作”。[9]

受傳統計劃思維影響，我國的政府部門一直習慣于按照上級統一的規劃或意圖進行一致的行動，由此體現出統治的整體性。樞紐型社會組織在各地的實踐，既體現出政府管理的整體一致性，也反映出部門間的協同性趨勢。如：上海市普陀區出臺《民間組織樞紐式管理試點工作的意見》后，全區9個街鎮全部建立了民辦非企業類型的社區民間組織服務中心，作為轄區內社會組織的管理機構。

3、資源共享

上世紀80年代，改革開放帶來了社會組織數量的空前增長。面對社會組織這一新生事物，政府由于治理技術的匱乏遂產生對治理風險的憂慮。于是借鑒現成的“單位制”便成為最便捷的治理手段，即在業務主管單位及其所屬的社會組織之間建構一種仿“單位制”的結構。[10]在這種仿“單位制”的結構中，一部分資源較多的政府部門，便將所屬社會組織完全納入行政科層體制當中，將其視為一個內部科室，為其提供行政性資源及種種便利、并進行干部任免，使社會組織生存無憂。

時至今日，樞紐型社會組織作為政府行政催生的產物，與政府部門具有天然密切的聯系，具體表現為與政府部門在機構、人員、資產、財務、職能上的共享共建。目前，幾乎所有的樞紐型社會組織都可以不同程度地從各級政府獲取到場地、資金、人員等方面的資源支持。其日常工作的實際負責人多由政府推薦，即由政府選派相對合適的在職行政人員或退休官員進入到組織當中。

4、委托管理

樞紐型社會組織作為政府行政催生的產物，在享有政府提供的各類資源支持的基礎上，從政府的角度出發，其主要的職能在于承接政府轉移的微觀事務管理職能，即政府將事務性、執行性、操作性的職能轉移、授權給樞紐型社會組織承接。這類職能具體包括專業人員培訓、組織內部治理、財務與法律咨詢服務、購買服務的招投標、年檢審核、黨組織建設以及各類政策的傳達落實等。

上海市在構建體育社會組織樞紐式管理格局的過程中，賦予體育總會樞紐式管理功能，以期通過此類“承上啟下”、“半官半民”的樞紐型社會組織，實現“以會管會”的集約型管理。[11]體育總會作為體育行政部門與體育民間組織之間的一個管理載體，接受社團管理部門和體育行政主管部門的雙重委托，服務、管理體育類民間組織，行使部分監管職能，并將民間組織的需求反饋給政府。

5、購買服務

政府向社會組織購買服務，是政府根據社會建設的總體要求，通過資源投入和項目引導的方式，向社會組織表明政府的意圖和目標，由此來規劃社會組織的發展布局。與此同時，通過對社會組織承接的服務進行績效評估，一方面實現政府對社會組織的行為控制;另一方面促使社會組織進行能力建設，實現組織的可持續發展，因此屬于積極的監管和培育方式。

政府向樞紐型社會組織購買服務主要有兩種表現形式。一是通過購買“管理服務”的方式，支持樞紐型社會組織開展承接的政府委托管理工作。具體包括按照管理事項進行資金撥付以及購買管理崗位兩種方式。二是通過購買服務項目的方式，支持樞紐型社會組織帶領成員組織共同開展公益活動、提供公共服務、參與社會建設。即由樞紐型社會組織進行項目申報，然后聯合成員組織共同實施項目，并由樞紐型社會組織負責對項目落實和資金使用情況進行監督管理，從而發揮其引領帶動作用。

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【作者簡介】

劉 洋（1984—）女，山東濟南人，博士，中共濟南市委黨校公共管理教研部講師，研究方向：社會組織.