集體產權制度改革中農民財產權益的保護

周德

【摘 要】 農村集體產權制度是對農村進行全面深化改革、發展壯大農村集體經濟及賦予農民更多財產性權益的重要舉措。當下集體產權制度改革進程中仍存有集體組織成員資格界定難、股權配置程序不規范、集體資產折股量化范圍不明確以及集體資產運營管理不透明、不規范等問題。對此，應當從法律層面上對集體產權制度改革中出現的相關問題、矛盾給予規范和指引;構建與完善“三資”平臺;構筑、完善農村產權交易市場;加強政府的監管力度。

【關鍵詞】 集體產權制度改革;農民財產權益保障;監督管理

農村集體產權制度改革，也稱為農村社區股份合作制改革，是在堅持農民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將農村集體經濟組織改制為農村社區股份合作社，對農村集體資產進行清產核資，將農村集體資產折股量化到人，使農民變為股東，依股份分享集體資產的收益。[1]通過整合、盤活村集體閑散資產，使村集體成員在此輪改革中獲得實實在在的利益，其亮點在于通過有效利用集體與農民財產自身的增值功能實現農民收入的持續增長。[2]

一、集體產權制度改革之必要性

集體產權制度改革對于發展、壯大農村集體經濟、實現農民財產權利有重要意義。過去，集體名下之產權歸屬雖名義上為集體所有，但囿于管理模式的局限性，集體產權所產生收益大多歸少數管理者所有，農民的參與度不高，導致了集體產權名為集體所有，實則為個人謀益現象的出現，嚴重損害了農民的財產權益，損害農村集體經濟健康有序的發展。

2016年，中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》明確指出，改革以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，堅持農村土地集體所有，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，促進農村集體經濟發展和農民持續增收。

二、影響農民財產權益實現的現實因素

保障集體產權制度改革中農民財產權益得以實現，必須梳理清楚下列現實性問題與農民財產權益實現之間的關系。

第一，是集體經濟組織成員資格的取得及喪失問題。能否享有集體資產改革而帶來的財產性收益分配權益取決于該對象是否具有收益分配資格，此為先決條件。當下集體成員資格認定程序并不規范，具體表現為各村在集體經濟組織成員身份界定工作中做法差別較大，無統一標準。該情況與鄉村長期自我管理的狀態、不同地域的鄉規民約及傳統觀念和歷史習慣等因素有密切關聯，“鄉土色彩”濃厚。[3]如有的農村在集體成員資格認定問題上采取戶口主義，即以集體成員的出生、死亡作為集體成員資格認定的標準。該成員資格自出生時享有，自死亡時消滅，不可繼承，“外來戶”加入集體經濟組織門檻高，呈現較強的封閉性，進而保障該村集體組織成員的數量在一定范圍內保持穩定。

第二，集體資產股權設置方面存在問題。集體資產股權應當以何標準設置，是否保留集體股、股權能否繼承、抵押、轉讓問題直接影響農民在集體產權改革中的占股數量及其股權權能的完整性。集體資產股權設置爭議焦點本質上是對村集體固有資源進行再分配的過程，同時也關乎著集體經濟組織未來的發展前景。有的地區設置了所謂“特殊股”（村干部貢獻股）假借股權設置、分配之名義侵害農民財產權益。[4]也有村集體專門保留少數股權分配給“集體資產專業經理人”，并附帶相應的條件限制，以換取集體經濟更好更穩健的發展，引入人才持續壯大村集體經濟，為農民謀取長遠利益。股權設置是否得當并非簡單的以公平、合理為標準即可實現農民財產權益，還應當滿足集體經濟組織長遠發展的目標及農民個人財產穩定持續增加的預期收益。

第三，集體資產折股量化范圍不明確。農村集體資產的量化范圍并沒有確切定論，起因是因為人們對集體產權的改革認識不同以及缺少統一的政策依據。[5]對于經營性資產與資源性資產是否直接進行股權量化各地做法大相徑庭，存在對集體資產實行全額折股量化、集體資產部分折股量化以及僅將資源型資產進行量化等不同做法。實踐中更傾向于對其中部分資產進行登記并直接約定分紅的數額或是以租賃的方式支付相應對價。但集體資產折股量化必然要求對折股資產進行價值評估，但目前并無權威、精確的價值評估標準，從而導致實踐中企業更傾向于以租金方式代替股權分紅。由此產生的問題是集體資產價值被低估，市場配置因素難以發生實際作用，進而使得有限的集體資產所產生的收益難以匹配農民長遠的收益期待。

第四，集體資產運營過程存在問題。首先表現為集體資產運營管理過程中的收支不透明。集體資產歸該集體成員共同共有，但實踐中更多的是由村委會承擔管理集體資產的職能，農民股東并非集體資產經營管理的直接參與者，后者在捍衛自身財產權益方面存在天然的劣勢，農民較難知悉集體資產運營過程中的盈虧，致使農民對集體資產運營狀況的知情權與監督權有受損害。其次，村集體在招商引資方面存在缺陷。受租金較好、短期回報較高的行業影響，集體資產運營管理的實踐過程中，存有高污染企業進村辦廠以及假借集體資產入股合作之名開發房地產現象，具有強烈地逐利傾向，久而久之將嚴重損害農村集體經濟的長遠穩健發展。而在上述現象中，有的是村集體共同決定所致使，有的則是少數村干部為謀取一己私利的結果。農民在集體資產運營管理中的參與度不高，很大程度上是因為“集體”權利的行使被村民自治組織直接替代，導致農村集體資產所有權弱化甚至虛化，[6]進而導致農民參與集體資產運營可能性較低，難以保障自身財產權益，還存在著將有限的優質集體資源揮霍殆盡的可能。

三、農民財產權益的保障及實現途徑

值此集體產權制度改革之機，不僅需要賦予農民更多的財產權益，發展、壯大農村集體經濟，尤為需要關注的是農民財產權益得以實現的途徑及保障。

首先應當從法律層面上對集體產權制度改革中出現的相關問題、矛盾給予規范和指引。

村規民約作為農村社會自我管理的手段，長久以來發揮著穩定、持續的作用。在集體組織成員資格界定工作的規范化進程中，亟需完善集體經濟組織成員界定中的相關規定，從法律層面給予支持。但不意味著能夠簡單粗暴的采取一刀切的管理辦法，必須在尊重農民意愿、尊重地方習俗的基礎之上，因地制宜地展開集體經濟組織成員的界定工作。[7]法律法規在此問題上作為農民財產權益保護的最后一道屏障，不能呈現出緘默狀態。相反，各集體經濟組織在開展成員資格認定等工作中應當以合法為基礎，這就要求從立法層面上對相關法律法規進行完善，并從執法、司法層面保障該規則的執行。

此外，改革中的股權設置程序也應當通過制定標準使其規范化。股權配置作為農民股東對集體資產享有收益的基礎，股權設置程序的無序性將損害集體經濟的基礎，不利于集體經濟的壯大、發展。在股權設置問題上，應當堅持以農齡作為主要依據，并堅持通過規范程序展開，[8]綜合考慮地區經濟條件、地理位置及發展布局等因素，通過立法、行政指導等模式使股權設置工作有序開展，實現集體資源再分配的公平與正義，從而保障農民財產權益得以實現。

第二，構建與完善“三資”平臺。“三資”平臺的構筑與完善能有效保障農民財產權益得以實現，并從根本上解決農村集體資金、集體資產、集體資源明晰度問題。具體表現為，在清產核資的基礎上，將村集體的收益、支出、負債全面記錄并在“三資”平臺上予以公開，涉及村集體資源的承包、租賃、出讓等項目通過公開競標、公示保障集體經濟組織成員的知情權。并通過對村集體的收支公開以及引入第三方審計，進而保障集體組織成員的監督權，將集體產權制度改革所取得的收益落到實處，增強農民對村集體資產的管理意識與管理能力。

第三，構筑、完善農村產權交易市場。推動農村產權交易的市場化有利于實現農民財產權益的穩定、持續性增長。集體資產的折價評估應當通過嚴格規范的程序進行，以防止集體資產低價出讓從而導致的集體資產流失。但集體資產的折價評估與農村產權交易的市場化進程有著密切聯系，必須保障市場配置在農村集體產權制度改革中所發揮的作用。通過構筑、完善農村交易市場方式將集體產權推向市場交易不僅能夠保障資源的利用效率，還能保障集體資產的價值與市場需求變化相掛鉤，從而使市場配置的作用發揮最大化。最終使農民的股權在市場化作用下形成正常的價值波動，享有資產增值所帶來的長遠收益，而非與市場脫節的分紅或租金。此外，農民股權的轉讓、抵押等處分手段與農民手中股權的價值及可流通性密切相關。歸根結底仍依賴于農村產權交易的市場化，構建、完善農村產權交易市場，將農村產權與市場因素相結合方能保障農民在集體產權制度改革下享有完整的財產性權益。

第四，加強政府的監管力度。集體產權制度改革實現農民財產權益的最重要一環是將集體資源投入市場，進而產生收益。但合作企業資質良莠不齊，企業天然的逐利性和賦予農民長久、穩健的財產性收益之間可能產生矛盾，這要求政府在監管層面上加大力度，對與集體資產合作經營的企業進行源頭上的把控及運營上的監管，預防可能存在的非源于正常市場因素變化而導致的風險，進而保障農民財產權益不受侵害。

四、結語

農村集體產權制度改革對于農村農業發展，壯大集體經濟，實現農民財產權利，增收農民財產性收入，實現農民對美好生活的向往，縮短城鄉發展差距具有重要的意義，同時也是一次嚴峻地挑戰。農村集體產權制度改革是一項十分復雜而艱巨的系統工程，不僅需要做好頂層設計，還要勇于實踐和摸索。目前農村集體產權制度改革仍處于初期探索階段，各地試點做法不一，所取得的成效也不同，但需要明確的是，農村集體產權制度改革是為農民謀取切身利益、實現鄉村振興的重要舉措，在改革的進程中應當將農民財產權益的保護問題放在重要的位置，同時兼顧發展與效率，方能促使集體產權制度改革向好向前穩定持續的發展。

【參考文獻】

[1] 王玉梅.農村社區股份合作社的商主體制度構建[J].中國政法大學學報，2016.02.65-84+159.

[2] 陳小君.我國農民集體成員權的立法抉擇[J].清華法學，2017.11（02）46-55.

[3] 黃延信，余葵，師高康，王剛，黎陽，胡順平，王安琪.對農村集體產權制度改革若干問題的思考[J].農業經濟問題，2014.35（04）8-14.

[4] 王賓，劉祥琪.農村集體產權制度股份化改革的政策效果：北京證據[J].改革，2014.06.138-147.

[5] 宋洪遠，高強.農村集體產權制度改革軌跡及其困境擺脫[J].改革，2015.02.108-114.

[6] 楊芳.農村集體產權制度改革的實踐例證與理論邏輯[J].改革，2017.03.119-129.

[7] 方志全.農村集體產權制度改革：實踐探索與法律研究[M].上海人民出版社，2015.

[8] 陳全.“三變”改革助推精準扶貧的理論邏輯和制度創新[J].改革，2017.11.43-46.

【作者簡介】

周 德（1993—）男，廣東惠州人，西安財經學院法學院經濟法學研究生，研究方向：農村經濟法治.