撤并“邊緣村”“空心村”發展中心村對策思考

唐守祥　張全智　群　張立偉

關鍵詞：中心村;邊緣村;空心村;鄉村振興

中圖分類號：D619 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）12 — 0073 — 03

當前，擺在我市實施鄉村振興戰略面前的一個重要任務就是必須把加快發展中心村，逐漸消滅“邊緣村”“空心村”工作提到重要議事日程，緊抓不放，善作善成。正如省人大副主任、市委書記孫珅所指出的：“逐漸消滅‘邊緣村‘空心村，發展中心村，是深入實施鄉村振興戰略、改善群眾生活質量、保障居住安全、改善落后面貌的重大舉措。各縣（市）區、各相關部門要提高站位，深刻認識村莊撤并工作的重要意義，切實增強責任感和緊迫感，把思想和行動統一到市委決策部署上來，進一步解放思想、勇于擔當，強化責任、主動作為，以更加扎實的舉措、更加務實的作風，全力以赴抓好發展中心村，逐漸消滅‘邊緣村‘空心村工作。”

一、齊齊哈爾市鄉村基本情況

全市七區九縣（市）共轄123個鄉鎮，其中52鄉、71鎮;行政村1262個;自然村屯7395個。“邊緣村”“空心村”約占20%。

（一）全市七個城區，共轄11個鄉鎮（8鎮3鄉），108個行政村、242個自然屯，城鎮戶籍人口117.6，農村戶籍人口24.4萬，總人口142萬。 所有鄉鎮都編制了總體規劃。71個村編制了村莊規劃，占比65.7%。

（二）九個縣（市），共轄112個鄉鎮（63鎮49鄉），1151個行政村、7066個自然屯，農村戶籍人口276.3萬，城鎮戶籍人口107.6萬，總人口383.9萬，所有鄉鎮都編制了總體規劃。834個村編制了村莊規劃，占比72.5%。

二、全市中心村建設取得的主要成就

我市已把發展中心村，逐漸消滅“邊緣村”“空心村”，列入全市“十三五”規劃和剛剛出臺的全市鄉村振興規劃。

各縣（市）區和各鄉鎮主要領導認真貫徹執行市委孫珅書記有關發展中心村逐漸消滅“邊緣村”“空心村”的講話精神，展開一系列工作，取得了階段性成果。

（一）撤村并屯工作陸續展開

近年來，各縣（市）區和各鄉鎮積極開展撤村并屯，發展中心村、小城鎮工作。

依安縣共合并90個行政村，已撤并居民點56個，復墾土地面積816.56公頃，其中開墾耕地面積694.08公頃。共清理垃圾房9213戶、25792間，拆除面積460公頃，用于庭院經濟和建設用地。依龍鎮，撤并3個村、13個自然屯、建設一個豐林中心村，全村農民全部入住農民住宅樓，又吸納周邊的兩個屯的村民入住，騰出住宅基地開發復墾，新增耕地3000多畝。

甘南縣巨寶鎮撤并7個自然屯，建立一個中心村，建設農民住宅樓8棟，實現全村448戶農民集中入住中心村公寓樓的夙愿。同時完成了中心村農民公寓樓區內硬化、亮化、綠化、凈化建設，為入住農戶營造了道路寬敞、綠蔭成行、干凈整潔、夜間燈火通明的溫馨舒適居住環境。

富裕縣全縣規劃撤并56個自然屯，現已完成拆扒復墾13個，普惠466戶農民，騰退農村建設用地2000多畝。

鐵鋒區扎龍鄉和鐵鋒鎮合并為扎龍鎮，25個行政村合并為現在的12個村。從4個城中村遷移出居民13418戶，征收房屋、庭院面積6194.7畝。共遷移核心區內2個屯和1個居住點。

梅里斯區滅跡垃圾房1504所，拆除面積60公頃，用于建設用地和發展庭院經濟。

（二）土地資源被激活

訥河市同心鄉雙喜村打破了原有土地地鄰與地鄰界限，屯與屯界限，農戶原分地地塊全部打亂重分，實現了土地全部連片，全村完成了土地流轉，收回了被長期侵占的雙亡地、雙戶口地和部分集體耕地共計1760畝，變土地資源為資產資金，吸引社會資本進駐，專業企業進入，增加了村里集體經濟收入，成功跨入無債務村的行列，使14戶貧困戶通過流轉耕地人均增收31500元。

（三）在外務工和經商人員返鄉興辦產業及大學生返鄉創業

在外務工和經商的祝嗣臣看到自家的村莊變成蕭索的“空心村”非常難過，毅然返鄉在富裕縣創辦靈芝種植合作社，靠發展寒地靈芝棚栽走上了脫貧致富之路。克東縣宏升村董傳宗和王艷秋大學生夫妻返鄉創業，種植了20萬棒滑子菇，發展食用菌加工產業。全年合作社總收入700萬元，純利潤216萬元。

三、全市中心村建設存在的主要問題

雖然我市各縣（市）區和各鄉鎮及其相關部門主要領導都比較重視此項工作，取得一些成績，毋庸諱言，我市此項工作進展的還不快，還存在著如下問題：

一是領導干部認識不足。有些領導干部對發展中心村，逐漸消滅“邊緣村”“空心村”工作重要性認識不足，總認為工作難度大不好開展。

二是農民傳統觀念作祟。有些農民有一種很強烈的鄉土情結，窮家難離、熟地難舍的傳統觀念根深蒂固。再窮的家也不舍得舍棄，故鄉再窮的山、再惡的水也都不舍得離開。

三是對現有生活比較滿意。有些農民泥草房已被改造成磚瓦房，已心滿意足了，不想再搬家了。還有些農民認為宅基地占地面積大并且為自己私有，使用自由，蔬菜可以自給自足，生活成本低。

四是法律意識缺失。有些農民缺乏土地法制意識，認為自己的責任田和房子，屬于自己的，自己有權決定去留，與別人不相干。

四、中心村的功能定位與建設標準

（一）中心村功能定位

一是突出聚集功能，制定優惠政策，吸引周邊“邊緣村”“空心村”村民向中心村集聚。二是突出服務功能，為村民提供更加方便快捷的服務，提供中心村的承載力。三是突出發展功能，要因地制宜把握發展優勢、方向和重點，增強經濟發展的帶動力，讓村民看到發展帶來的紅利。當前重點做好“搬遷撤并類”和“集聚提升類”兩類村莊的“邊緣村”“空心村”消滅或提升工作。

（二）中心村建設標準

一是要按照“農村特點、城市品位、產業發達、生活幸福、住房舒適、結構合理、林木覆蓋、環境優美、網絡進村、能源入戶、保障健全、功能完善、鄉風文明、管理民主”要求建設中心村。二是要有完善規劃，規劃部門要編制中心村規劃，不僅要有建設規劃，還要有產業發展規劃。三是要有主導產業，要形成“一村一品”、“一村一業”，產業帶動效果明顯。四是要有硬化街路，中心村街道和邊溝硬化率達到80%以上，還要有路燈。五是要有安全飲用水，家家都有自來水，中心村自來水率達到100%。六是要有新型民居，村民住房磚瓦化率達到100%，室內要有下水排放。七是要有清潔能源，中心村村民做飯、取暖等不直接使用秸稈，要使用清潔能源。八是要有整潔環境，中心村綠化美化，街道通暢整潔，環衛制度健全，行之有效。九是要有健全服務，中心村建立服務中心，各項服務配套，服務項目齊全。十是要有文明村風，中心村要經常開展文明村創建活動，提升村民文明素質。十一是要有個好班子，中心村要有一個領導力強、村民滿意度高的黨政好班子。

五、撤并“邊緣村”“空心村”發展中心村的對策與路徑

（一）提高各級領導干部對發展中心村逐漸消“邊緣村”“空心村”重要性的深刻認識

發展中心村逐步消滅“邊緣村”“空心村”是一項非常復雜的系統工程。發展中心村、消滅邊緣村既是國家鄉村振興戰略的實踐，也是齊齊哈爾市實施鄉村振興發展的必要舉措;是建設美麗鄉村的需要，是實現小康社會的需要，是扶貧攻堅的需要，是各級領導干部為農民服務履職盡責的需要。

（二）制定詳細的撤并“邊緣村”“空心村”發展中心村的目標

一是近期目標，2020年到2022年末，發展中心村達到10%，撤并“邊緣村”“空心村”70多個，達到10%。

二是中期目標，2023年到2025年末，發展中心村達到40%，撤并“邊緣村”“空心村”220多個，達到40%。

三是遠期目標，2026年到2030年末，發展中心村達到70%，撤并“邊緣村”“空心村”220多個，達到70%;

四是最終目標，2031年到2035年，發展中心村達到100%，撤并“邊緣村”“空心村”216個，達到100%。

（三）明確中心村建設的主要任務

首先，要發展村域經濟，按照一村一品、一村一業的思路，發展綠色產品、養殖業、農家樂等特色旅游、農產品加工、電商物流等。通過興辦農村專業合作社，發展拖到規模經營，培育壯大特色特色主導產業，提升農產品市場競爭力。

其次，要聚集空心村人口，推進村屯撤并，對自然屯較多、人口分散的空心村積極進行撤并，集聚更多的分散村屯、偏遠村屯等村民向中心村聚集。加強空間管制，對要撤并的村屯一律停止農民宅基地審批，鼓勵到中心村建房。

第三，要推進基礎設施配套建設，統籌推進中心村的水、電、路、天然氣、綠化、垃圾處理等基礎設施建設。道路要硬化，路燈要亮化，村莊要綠化，網絡普及化，做到規范、有序、美觀，完全符合美麗鄉村建設標準。

第四，要完善公共服務，要建設中心村的社區綜合服務中心，搞好金融、電信、有線、網絡、電力、郵政、交通等服務，建立活動室、衛生所、文化廣場、連鎖超市、幼兒園等，做到管理有序，服務完善，文明祥和，村民歡迎。

第五，政府牽頭，加強服務，建議成立專門工作機構，負責邊緣村、“空心村”改造工作，出臺具體指導意見、政策，并做好業務技術的服務與指導。要嚴格把握“一村一策，一戶一策”原則，加強政策法規宣傳，提高農民對農村土地的性質、農民審批建房條件、耕地保護、村莊規劃的認識，為中心村建設營造良好的輿論氛圍。

（四）加快發展中心村的具體辦法

首先，要合理調整用地，把新型農村社區建在城市配套設施比較完備的城建規劃用地區域內。城市基礎設施，供水、供熱、供氣、通訊等相關設施及公共設施的運行管護機制向中心村、城鎮延伸。

其次，要用好國家相關政策，適當減免各種稅費。對于通過公開招投標整村整鎮承建新型農民住宅樓的建筑商，土地出讓金、施工營業稅、交易稅、契稅等地方留成部分全部免除或通過政府以獎勵等形式予以返還，并免收工本費以外的各項地方行政收費。

第三，要地方政府要支持符合城鄉規劃的、經相關部門批準的集體自主開發項目，積極鼓勵村集體自主開發，集體經營或本著誰投資誰受益原則，招投標進行開發建設和經營。控制單戶房的戶型及價格。要以50平方米至70平方米的小戶型為主體，樓房出售價格控制在建筑成本價上浮15%以下。

第四，要地方政府對進城農民提供免費技能培訓服務，并免費為符合條件的人員辦理《就業失業登記證》，對持證自主創業的進城農民免收3年地方收取的行政性稅費，對吸納持證農民就業達到一定規模的工商戶給予相關稅費返還。

第五，要當地農村戶籍且在當地農村居住的有宅基地或承包田農戶，每戶可購買一套新型農村住宅樓。購買后必須由戶主及共同戶籍的家庭成員居住。按要求購買農村新型住宅樓的農戶，由房管部門給予分戶辦理房屋產權證，注明5年內不得轉賣和出讓。如發現轉賣和出讓，不予以辦理過戶手續。

第六，要新型農村社區的農民可憑房屋產權證辦理戶籍“農轉非”等相關手續并享受城鎮居民社保、醫保、上學、就業等待遇。農戶的戶籍變更后按現有國家政策保持原有土地承包經營權不變，原享有的各項惠農待遇不變。

? （五）撤并“邊緣村”“空心村”發展中心村工作的推進措施

1.加強黨的領導。只有堅持黨的統一領導，明確各級政府主體責任，才能把此項工作落到實處。各級黨政領導必須建立健全強有力的領導機構和工作機制，做好規劃，出臺政策，健全制度，明確職責，落實責任，嚴格考核。健全黨委統一領導、政府負責的工作領導體制。堅持重大事項、重要問題、重要工作由黨組織討論決定的機制，各級書記是第一責任人親自抓。各縣（市）區、鄉鎮要成立領導小組負起抓落實責任，下大力氣抓好此項工作。各職能部門要各司其職、密切配合，細化落實政策措施和制度，形成工作合力。建立各縣（市）區、鄉鎮干部聯系制度，做到每個“空心村”至少有1位鄉鎮干部掛點服務。村黨組織和村干部切實抓好各項政策措施的組織實施和落實工作。

2.加強宣傳引導。利用各種宣傳形式動員廣大村民克服小農思想，積極參與發展中心村逐步消滅邊緣村、“空心村”建設，宣傳好思路、好經驗、好典型，及時總結提煉可復制的典型經驗并加以宣傳推廣，形成撤并“邊緣村”“空心村”發展中心村的濃厚氛圍。注重試點引路，先行先試，把試點作為重要方法，選擇有一定基礎的縣鄉兩級設立試驗區，等經驗成熟后進行推廣。

3.引入市場手段。要充分利用和發揮好“中心村”具有的資源和區位優勢，鼓勵外務工、經商人員、大學生和退伍軍人等返回中心村興辦產業，帶領鄉親脫貧致富。引入社會資本，解決資金短缺問題，為發展“中心村”注入新的活力。廣泛開展村企共建、實施宅基地置換的經驗，在保證農民合法權益的基礎上，降低建設成本，讓農民不花錢或少花錢，住進條件優越的“中心村”。

4.加大財政資金扶持力度。從土地出讓金收益中提取資金，建立“空心村”改造專項資金，推行項目化管理，對實行宅基地管理“三統一”的進行補貼，專項用于舊房拆除補助、收回宅基地（空閑地、自留地）補助、基礎設施配套、退宅還耕工程建設支出。

5.取得金融機構的支持，金融部門要積極為農民辦理按揭貸款或用土地經營證作抵押貸款，并適當延長還款期限，低息放貸。偏遠村屯整體搬遷并對原村屯整體拆遷的，所在地縣（市）、區政府給予每戶房屋價格適當的補貼。對于撤屯并村、整村整鎮集中開發建設新型農村住宅樓，農民原有住宅需拆除的，拆除補償款可直接沖抵新購置住宅樓價款。

6.要強化社會管理。按照建管并重原則，抓好中心村社區化綜合管理。逐步推行公益補貼、有償服務和互助管理相結合的物業管理模式。逐步配套建設便民超市、醫療衛生、文化娛樂、體育健身、通信網絡、治安保衛的等公共服務設施，方便群眾的生產生活。大力開展文明村建設活動，教育引導農民養成文明健康的生活方式，提高新農村建設水平。

〔責任編輯：孫玉婷〕