軟法視野下“五水共治”多元共治體系構建的法制保障研究

單盈

關鍵詞：軟法;“五水共治”;多元治理;法制

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）12 — 0095 — 04

五水共治”作為浙江省堅持走可持續發展道路的切入點和突破口，以長遠眼光定位水環境與水生態改善，規劃了3至7年的短、中、長期目標，從治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節水五方面進行系統性治水，這一戰略持之以恒開展的靈魂在于“共治”，難點更在于政府、企業、公眾、媒體等多個主體聯動治水的長效化保障機制的建立。本文以金華市多年的治水經歷為切入點，從軟法視野下多元治理理念對“五水共治”一些可行的做法、目前存在的問題進行梳理，并提出相應的對策和建議，以期充分發揮軟法在生態保護領域的優勢，構建科學有效的多元共治體系提供思路。

一、金華市“五水共治”的成效與做法

自2013年11月浙江省委明確提出將“五水共治”作為水環境治理的重大戰略以來，金華治水不斷推陳出新，許多的治水經驗做法得到中央、省委省政府的高度肯定，憑著水質提升幅度的全省第一和水質連續三年穩定實現6個100%達標，2015-2018年金華連續奪得全省“五水共治”工作優秀市“大禹鼎”。

（一）率先形成“五位一體”協同治水體系

金華在全省率先組建由市委書記、市長擔任“治水”領導小組的雙組長，市委副書記擔任主任的“五水共治辦”，以“治污水”作為“五水”治理的突破口，帶動其他“四水”治理，把治水工作分解成干流斷面滅“劣V類”、河流沿岸排污口整治、“清三河”提升整治、城鎮污水處理能力提升等“十大工程”。把“十大工程”、重點項目落實到14個部門和各縣（市、區）政府，明確市、縣、鄉、村四級職責，層層簽訂責任書，由上至下分工合作，形成協同治水體系。

（二）細化執行“河長制”調動群眾積極參與水治理

“河長制”是基層政府對河道水環境質量負責的基本制度，貫穿區級、鄉鎮街道以及村社區三級行政單位，這三級行政單位的主要領導各自擔任相應級別河道的河長，這三級行政單位則作為相應的河長單位，由上到下實現“河長制”全覆蓋。可以說河長制是五水共治”行動中引入非政府利益相關者進行協同治理水環境的創新制度和關鍵之舉。〔1〕金華在落實“河長制”的過程中，四套班子齊抓共管，各級部門聯動助力，用更細的分工約束各級河道責任人，并引領群眾合力參與治理。全市365條主要支流、河道河流包河到人，做到全覆蓋、無遺漏，使治水模式由單條河流的線性治理轉向流域的網格化治理。

（三）率先探索市縣兩級之間流域水質考核及補償機制

治水是一項具有典型外部效應的事務，需要跨區域、跨流域的合作，金華地處浙江之心，乃四水之源，治水工作面臨多區域聯動配合的挑戰。在五年的治水中，金華堅持共識、共謀、共商、共治、共防的理念，制定了《金華市流域水質生態補償實施辦法（試行）》，在全國率先實現全流域上下游生態補償;同時打破行政區域束縛，確立區域環境“共同體”意識，建立上下游、左右岸治水聯動一體化、常態化的工作機制;暢通區域各方共商渠道，由相鄰市、縣（市、區）政府輪流召集，定期研究、協商并解決涉及跨區域聯合治水的重大問題;倡導與周邊地市成立聯合檢查組，共同對交界區域污染源開展現場檢查，同步治理、同步推進，聯合驗收;建立健全常態化的管護保潔機制，實現流域與流域間治水無縫銜接。

（四）豐富各類制度實踐，法制護航“五水”行動

根據金華的治水實際，連續出臺各類地方性法規政策，推出各種治污標準，從政府、行業、司法執行等不同角度打造全方位的法制保障體系，護航“五水共治”的順利進行。例如金華在2016年、2017年分別出臺了《金華市水環境保護條例》、《金華市環境執法監管從高從嚴“十條”措施》等地方法規，打造史上最嚴環境執法監管措施體系;同時出臺不同行業不同區域的治污模式和地方標準，推行城鎮污水處理“金華標準”，推進治水工作標準化、規范化;在全國首開先河，發揮民間智慧推行農村垃圾分類處理辦法，建立長效保潔機制。通過一系列舉措，為保護金華水環境，鞏固和擴大“五水共治”成果，提供了有力的法律保障。

（五）媒體全程參與治水，營造的濃厚輿論氛圍

作為社會和政府之間的橋梁，媒體在治水中發揮著不可忽視和不可替代的作用，通過樹立典型、正面鼓勁和曝光問題、輿論監督雙向來引導治水工作。金華緊緊圍繞治水階段性重點工作，利用各種媒體開設專欄專題，反映各地各部門的部署舉措、亮點做法和社會反響，展示社會公眾共同參與的生動場面;同時通過《市民問政》《今日焦點》、“三問一線一劍”等專題報紙、電視欄目多年緊盯治水中存在的問題，督促整改落實，呵護治水成果。

二、法治視野下“五水共治”過程中存在的問題

自 2013 年提出“五水共治”戰略目標以來，金華市乃至浙江省在短短幾年時間內取得了顯著的治水成果，但是在這一戰略的實施過程中也存在著一些不可忽視的問題，特別是治水還是以政府大包大攬為主。這些問題決定著“五水共治”能否成為長效的管理體制，實現常態化的治理效果。

（一）上級行政機關介入過度，協同“共治”尚有不足

從前述金華市的治水實踐來看，目前“五水共治”體現出“以省市各級政府主導推動，自上而下逐級開展，各種集中整治和專項治理為主要方式，其他主體持續參與治理較少”的特點。行政機關過多參與治水，客觀上與治理的對象——水資源的特性密不可分，但究其本質，此種治理方式與“公”主體得天獨厚的優勢不無關系。

由于水資源的非排他性、非競爭性等經濟特征，以及治水的長期性、復雜性、綜合性等現實情況，企業、民間組織、公民個人等“私”主體無論治理效率、資金實力還是資源配置上都無法與政府等“公”主體相提并論，并且目前的“私”主體也并沒有充足的動力來推動水環境治理這一外部性特征明顯的公共事業。雖然“公”主體可以憑借目標責任制落實、運動式治理等手段在短時間能產生顯著效果，但這種非自發性的行為缺乏持續性，并且在調動企業、公眾、非政府組織參與治水的過程中未能建立起一套完善的參與機制，沒有廣泛地與利益相關者進行深入的溝通和協商，了解其在治水工作中的利益訴求，因此，在治水行為過程中政府與公眾的主體地位存在顯著的不平等，“政府動用了大量的人力、財力，而企業、公眾不但參與很少，甚至還成了被治理的對象。”〔2〕

水環境治理需與水環境保護的投入相匹配，充足的資金投入，“五水共治”才能得到有效且持續的效果。而在“五水共治”的實踐中可以發現，目前資金投入的主體主要是各級政府，且投入資金不足，“五水共治”難以高效持續，必須從其他角度減少治理成本。軟法是由不同主體參與，并在民主協商基礎上創制的，其內容更能體現社會的公共性，更能得到社會成員的認可和遵守，節約司法訴訟成本。另一方面，在水環境治理領域實施軟法主要是依靠社會公約力，在政府主導下，各社會團體及成員通過制定各種規章制度、行業標準，水環境治理技術標準和技術規范、利用生態補償、生態付費等市場柔性機制規則，可以把保護水環境變成社會成員的自覺行為，降低“五水共治”治理成本，實現水環境治理和保護目標。

四、“軟硬并舉”的“五水共治”法制保障對策研究

（一）構建“軟硬并舉”復合型治理模式

從“五水共治”多年實踐中，我們可以看到，通過強制性規定等“硬法”模式治水具有明顯的高效性和強制性，而“軟法”模式則可以彌補“硬法”模式所缺乏的多元性和影響性。國內的學者已經提出，軟硬混合的治理模式優化可以使得環境治理的法律規范體系構建更加系統與科學。在推進“五水共治”的過程中，僅依靠其中一種模式并不能達到水環境治理的“帕累托優化”，需要“求同存異”，將這兩種模式進行優化組合，建構一種相得益彰的“軟硬并舉”治理模式使其更好地為“五水共治”服務。

（二）強化硬法對軟法的保障機制

如前所述，通過“軟法”保障“五水共治”多元共治體系的建立并不是意味著用軟法代替硬法，而是實現軟法和硬法在水環境治理領域中的“協同治理”，構建復合型治理模式。軟法和硬法在構建多元共治體系中的作用應當是相輔相成、協同配合的：首先，“五水共治”中的軟法應當為硬法的制定提供基礎和準備;其次，軟法應當在硬法“缺位”和“失位”的領域，發揮“補缺”的功能，在確立“五水共治”多元治理主體間的共同行為準則和目標這一方面，軟法與硬法具有相同的功能;第三，在特定環境下，軟法可以對硬法在該領域的實施效果起到重申和強調的作用;第四，軟法通過執法和司法行為的確認，獲得與硬法相似的拘束力。

（三）完善豐富“五水共治”中軟法類型

目前，水環境治理領域的軟法的形式主要是跨區域行政協議（如生態補償辦法）以及水環境保護中的各種零星自制性約定（如村規民約）。其他類型的軟法在水環境治理中并不多見，軟法在水環境治理中的功能沒有得到充分有效的發揮。此外，跨區域行政協議也僅僅局限于環保和水利行政部門，其他“五水共治”相關行政管理職能部門的參與有限，導致了以軟法作為多元主體參與治理的最終形態和保障的這一目標出現偏差，無法實現整體性和協同性的“共治”。因此，在今后的治理實踐中首先應當拓展“五水共治”的軟法形態和參與主體，充分發揮不同的軟法類型在“五水共治”中的不同價值作用，將多元的共治主體吸收到水環境治理軟法的創設、執行及監管過程中。拓展軟法在“五水共治”中的類型還體現在增加“硬法中的軟法”，在常規立法實踐中增加倡導性、指引性、政策性的法律規范。

（四）拓展軟法在“五水共治”中的適用范圍

拓展軟法在“五水共治”中的適用范圍可以從以下兩方面著手：一是在廣義“治水”范疇中使用軟法的手段，將目前軟法主要在“治污水”領域發揮作用擴展至更廣闊范圍，即其余“四水”問題的解決也適當引入軟法機制;二是軟法應當在“五水共治”的全過程有所參與，而非僅僅停留在問題的治理層面。目前以區域行政協議為代表的水環境治理軟法主要集中在污水防治領域，在其他面臨治理壓力又缺少硬法制度供給的供水、節水、防洪、排澇領域，急需通過軟法規范的提供彌補求制度需求的缺失。因此，要在更為廣闊的領域充分有效地運用軟法，實現優質的制度供給。其次，目前的軟法主要立足于解決已經產生的水污染防治問題，而關于水環境治理則包括水資源規劃、水資源公共政策形成、執行及后續監督等方面。同時，水環境治理并不能僅僅局限于出現問題后的治理，唯有將其與經濟、政治、文化、社會協同建設才能夠實現良好的效果。而現有的“五水共治”軟法則僅僅停留于問題解決式的治理。顯然這是一種被動式、單方面的治理，其治理的范圍和效果局限性很大。再次，目前“五水共治”的軟法還是以政府間主導為主，企業、公民自發形成的行業規則、技術標準、行為規范等仍處于零星少數，內容形式也多以弱拘束力的“倡議”為主，無法在水問題治理中充分體現“軟法”主體多元、自發約束的優勢。因此，在未來“五水共治”進程中要將軟法拓展到治理的多元主體、各個環節、多個領域。

（五）強化軟法的規范及監督工作

除了軟法調整對象和領域相對集中，適用范圍較小的問題外，現階段水治理工作中的部分軟法存在著未能及時更新而滯后于實踐需要、過分專注于“靈活性”而缺失程序性等不足。應對解決上述軟法缺陷應從強化軟法的規范及監督入手：首先，強化“五水共治”工作中軟法的合法性與系統性。通過明確軟法制定主體類別及各自權限范圍、確定軟法形成過程程序，規范軟法結構條款等方式保障軟法在制定主體、形成程序、表現形態、實施及效力等方面符合法律規定;建立完善軟法的評估清理機制以適時優化調整軟法種類及數量;其次，通過政府法制部門對軟法規則的審查、利益相關人通過訴訟等方式對軟法監督等多種國家及社會監督的方式來形成水治理工作中軟法體系的監督機制，確保軟法對于治理工作的正向效應。

“五水共治”體現了從“政府管理”向“多元治理”的理念轉變，體現了“從行政、技術手段為主”向“行政、技術、經濟、法律以及道德教育手段并重”的手段轉變，而政策的法治化在確保“五水共治”多元治理理念及效果的長效性方面發揮著不可替代的作用。以“五水共治”為代表的環境治理制度既需要“硬法的剛性、確定性、普適性、強制性，更需要“軟法的柔性、靈活性、協商性、親和性、自覺性、經濟性”。〔6〕通過軟法與硬法的協同作用，構建一個“軟硬兼施、剛柔相濟、持續有效”的法制保障體系，可以有效助推水環境治理的順利進行。

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〔責任編輯：張 港〕