改革開放40年：旅游業的市場化探索

戴學鋒

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.02.004

改革開放40年來，中國旅游業從無到有，發展極快，早已經成為國民經濟的戰略性支柱產業。當我們用歷史的眼光，把中國旅游業40年的發展放在中國改革開放，走向市場經濟40年的大背景下，我們可以清晰地看到：中國旅游業40年來取得的成績得益于改革開放，得益于市場經濟的強大動力;同時，中國旅游業也助力中國的改革開放，為探索中國特色市場經濟的道路作出了積極的貢獻。

一、 探索打破生產要素固化的痼疾，成為改革開放的先行者

1978年我國經濟社會最大的問題是生產要素嚴重固化，那時所有的生產要素——每一臺機器、每一筆資金、每一塊土地、每一間廠房、甚至每一個人，都被固化在某個單位上，不能按照市場的需要流動。十一屆三中全會，開啟了我國改革開放的航船，核心就是要打破生產要素嚴重固化的問題，讓生產要素按照市場的需要進行分配。

1979年小平同志黃山講話，拉開了旅游業發展的大幕。為了讓旅游業真正成為打破生產要素固化的先行產業，小平同志對旅游業的發展有具體而明確的指示，如：“搞旅游要把旅館蓋起來。下決心要快，第一批可以找僑資、外資，然后自己發展?！薄奥灭^、飯店的服務員，凡是服務得好的，不管年齡大小，工資待遇都要提高?！薄百嶅X多的工資就要高，搞得好的年底可以拿雙薪?！薄肮ぷ魅藛T要實行按勞分配，年終利潤多還可以發獎金?！倍?，我們重溫小平同志這些講話，才能真正理解他是希望借助旅游業率先打破生產要素嚴重固化的痼疾，讓各類生產要素按照市場的要求流動起來，其中最為核心，也是最難的是要讓人流動起來。

事實證明，小平同志選擇旅游業作為改革開放的先行行業非常正確，在小平同志直接關注下，1980年4月10日批準了我國最早的3家中外合資企業，其中，旅游業就有2家——建國飯店和長城飯店，此后兆龍飯店、白天鵝賓館、金陵飯店等一批酒店按照市場經濟規律建立起來，這些酒店在引進外資、引進外國管理集團、引進符合市場經濟的管理制度，實現人員、資金、物資等生產要素按照市場原則進行有效流動等方面進行了積極的探索?？吹铰糜螛I解放生產要素固化的成績后，深諳小平同志改革開放思想的胡耀邦同志提出“全國學建國”，并且從全國的旅游企業學建國，逐步推廣到各行各業的所有企業都學習建國飯店的先進經驗?？梢院敛豢鋸埖卣f，正是旅游業的積極探索，為我國改革開放初期打破生產要素固化的痼疾奠定了基礎，也為改革開放順利進行奠定了基礎。因此，旅游業不僅成為中國改革開放的窗口，而且是改革開放的積極探索者。

酒店業的市場化探索，不僅為中國改革開放摸索了重要的途徑，也使得酒店業成為我國市場化程度最高、發展最為健康的產業。

二、 探索引入競爭機制，成為市場化道路的試驗場

競爭機制是市場機制的核心，在計劃經濟體制下，不存在企業之間的競爭，各個所謂的企業，實際上不過是工廠的車間。改革開放之初，中國旅游業酒店奇缺，因此盡管酒店業形成了獨立經營的市場主體，但是由于是買方市場，不存在企業競爭的問題。當時在北京等旅游熱點城市一房難求，曾出現旅游者到京后先去故宮等地旅游，晚上再入住酒店的情況，甚至出現旅游者只能在北京飯店大堂睡地鋪的尷尬境遇。顯然在這種局面下，旅游業很難成為競爭的主體。而在20世紀80年代初，本來應成為市場競爭的主體的旅行社不存在競爭，全國只有中旅、國旅兩家大型旅行社，各地只有分社（如國旅北京分社等），這些分社不過是接待總社任務的下級單位。

為此，小平同志提出“全國要搞若干個旅游公司。公司之間可以互相競賽。”于是各地的分社紛紛獨立，成為獨立經營的市場主體。此番改革后，各地旅行社不再是“分社”，不一定只接待上級安排的旅行團，也可以自己外聯;而且各地的旅行社之間、與總社之間，形成了相互競爭的市場格局。通過此番改革，使旅游行業逐步成為了一個以相互依存、相互競爭企業群為主體的產業。這在當時各個行業還僅僅是執行上級單位的指派、各地同類企業間存在競爭的局面下，不啻為驚天的改革。現在回想起來，那是在國有體制下，讓市場發揮作用的唯一途徑——讓各地國有企業獨立經營，相互競爭。

此后，黨的“十五大”提出政企分開，旅游行業又在全國各行各業中較早地進行了政府與企業的分離，1998年北京市旅游局把自己屬下的所有旅游企業，包括酒店、旅行社、汽車公司等打包組建北京旅游集團（后更名為 “首都旅游集團”），形成了一個擁有107億總資產的巨型旅游集團公司。與此同時，國家旅游局以及各地旅游行政管理部門也都進行了企業的剝離，在全國形成了一批具有獨立競爭力的市場主體。此番改革后，盡管旅游行業的國有比重并未降低，但所有國有資產都成為了市場競爭的獨立主體，這種獨立經營的主體，盡管是國有性質，但沒有任何行政職能，也沒有任何特殊優勢。這是“十五大”提出“國有企業退出完全競爭性領域”，但當時很難有接盤手的情況下，既保持國有資產不損失，又引入競爭機制，讓國有企業成為市場經濟中獨立經營者的一種變通的措施。現在回頭看，此番改革并不徹底，但沒有出現工業企業變賣國有資產的亂象，更沒有這種亂象下大批職工下崗的弊端。

總之，旅游業在當時社會經濟背景下，最大程度地引入了競爭機制，使旅游業整體上成為我國市場化程度最高的行業。

三、 探索市場經濟體制下的管理方式，為我國管理體制的轉變提供了模板

建立符合市場經濟規則的管理手段是旅游行業市場化改革的又一個重點領域。在20世紀80年代初，入境旅游是主體市場，這個主體市場幾乎都是旅行社接待，而旅行社接待的外國人入住哪家酒店都是政府安排的，如北京所有外國人入住酒店都是由北京市第一服務局安排。在酒店一房難求的情況下，第一服務局成為了重要的權力部門。為此，當北京市第一服務局與北京市旅游局合并為北京市旅游行業管理局后，1987年北京市率先在全國提出了定點管理辦法，即旅游局指定一些企業具有接待海外旅游者的資質，旅行社可以自行安排去任何定點企業。北京市旅游行業管理局首批定點企業包括飯店、餐館、商店，此后逐步擴展到汽車公司、攝像、醫療保健等單位。在當時情況下，定點管理打破了政府直接插手旅游經營的弊端，同時界定了旅游行政管理的邊界，為旅游行政管理、旅游業統計等奠定了基礎。此后，這種管理辦法迅速在全國推廣。這是在計劃逐步向市場經濟管理體制過渡中，旅游業采取的最大程度的市場化管理措施。

2003年國家行政許可法出臺，規定政府不能采取行政指定的方式進行管理，國家旅游局開始探索用標準化進行行政管理的辦法。其實，早在1988年，國家旅游局就推出了酒店星級評定管理辦法，很長時間這種辦法都與定點管理辦法并行，隨著定點管理辦法退出舞臺，標準化管理迅速在全國推廣。此后，國家旅游局組織了國家旅游標準化委員會，調動各方積極性制定了一系列行業標準，其中，相當一批行業標準上升成為國家標準。

其中，最值得稱道的就是A級景區評定標準。到2000年左右，盡管我們國家社會主義初級階段市場化探索已經20多年，但我國的景區景點依然掌握在不同權力部門手中，難以完全按照市場化的方式滿足旅游者的需要，甚至有些部門設置各種不便于旅游者參觀游覽的規定。為此，國家旅游局于1999年推出“以人為本”為核心的A級景區評定辦法，該辦法出臺后，一度受到個別權力部門的強烈抵制，此后，隨著該標準市場認可程度的提高，以及國家旅游局嚴格按照標準執行，各部門逐步意識到，這個標準的推出并不是國家旅游局要抓權，而是提高為旅游者服務的水平，該標準逐步得到社會的廣泛認可。

到2018年初，國家旅游局已經制定了上百個行業標準，涉及旅游業的各個方面，旅游業行業管理成為我國利用行業標準進行管理的最為突出的行業。標準化管理可以看成是，為我國建立法制化市場經濟體制進行的有益探索。

當我們回顧我國旅游行業40年的發展歷程，我們更能清晰地認識到，旅游行業的發展得益于市場化程度的不斷提高，同時旅游業的市場化也極大地推動了我國社會主義市場經濟的探索，為我國社會主義市場經濟體制的建立做出了重要貢獻。

當然，旅游行業的市場化進程并未完成，比如旅行社等行業在引進外資等方面還有市場壁壘，這些具有市場化壁壘的行業也是旅游業內問題最多，人民群眾反映最為不滿的行業。40年改革開放的歷程雄辯地證明，走法制化的市場經濟道路是我國社會經濟發展的不二法門，十八屆三中全會提出，要“讓市場在資源分配中發揮決定性作用”，十九大提出要“堅持全面深化改革”“推進國家治理體系和治理能力的現代化”。在當前全面深化改革的大背景下，我們有理由期待文化和旅游部的組建一定會繼續推進我國旅游行業的法制化市場化進程，讓旅游業真正成為全面深化改革的破冰產業。

（作者系該室主任，研究員;收稿日期：2018-12-03）