鄉村振興戰略背景下農村土地制度改革的“瀏陽路徑”

鄧彬

摘要：農村土地制度作為農村制度體系的基礎與核心，其優化與否，既是有效破解“三農”問題的前提，也是深入實施鄉村振興戰略的關鍵。文章針對全國33個試點地區之一——湖南省瀏陽市農村土地制度改革三項試點改革的經驗做法進行了分析，尋找出一條如何喚醒“沉睡資產”，使農村土地資源“活”起來的現實路徑。

關鍵詞：農村土地制度改革;瀏陽路徑

瀏陽市是湖南省重點建設的五座縣市級大城市之一，已連續多年進入全國百強縣。2014年就首次入選中國全面小康十大示范縣市，成功躋身福布斯中國大陸最佳縣級城市榜第28位，是中部地區唯一上榜縣市。但隨著社會的發展，瀏陽在農村土地使用中也和其他諸多縣市一樣出現了一些問題——“空心村”、“一戶多宅”、“建新不拆舊”等，宅基地退出不暢，基層管理利用粗放，大量土地閑置浪費等問題依然突出。土地是農民的“命根”，但同時也是“沉睡的資產”，在實施鄉村振興戰略過程中，如何喚醒這些“沉睡的資產”，使農村土地資源“活”起來？瀏陽市通過宅基地制度改革，農村集體經營性建設用地入市和農村土地征收制度改革三項試點，探索出了一條“三破一統”的“瀏陽路徑”。

一、農村宅基地制度改革“破冰之旅”

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，鄉村振興的實現路徑有哪些？以農村宅基地制度改革為突破口是可選之策，瀏陽市農村宅基地制度改革的先行先試為我們提供了寶貴的經驗借鑒。

2015 年3月，瀏陽市作為國務院確定的 33 個農村土地制度改革試點縣（市、區）之一，開啟了農村宅基地制度改革的“破冰之旅”。

大瑤鎮南山村是瀏陽農村“宅改”的典范之一。來到位于瀏陽南部的南山村，村口紅色粗體的“先行先試”彰顯其“宅改”自信。大瑤鎮通過以點帶面，逐一擊破，牢牢緊握四大重錘，催生出一個個生動的改革案例。

（一）破冰重錘一：跨村鎮流轉

跨村鎮流轉是指農村宅基地使用權流轉突破本農村集體經濟這個界限，允許在瀏陽市內流轉，條件是只要符合“本市農村戶口、一戶一宅、原有的宅基地已退出復耕”。瀏陽農民劉亞光，或許會被載入湖南土地改革史，是最早受益新政的當地農民之一。劉亞光原來住在原楊花鄉老桂村，因為老家宅基地處于地質災害易發區，而且非常貧困落后。他通過易地搬遷在大瑤鎮南山村芙蓉小區新建了一棟2層小洋樓，日子過得非常愜意。

宅基地制度改革后，瀏陽市將宅基地流轉擴大到除4個街道、2個園區規劃外的全市范圍，農民有了更多的居住選擇權。截至目前，全市共跨村鎮流轉376戶。

（二）破冰重錘二：有償使用

跨村鎮流轉，“外來戶”享受本地的公共資源，“本地戶”會同意嗎？這些人的權益如何維護？基于這些問題，瀏陽積極探索有償使用制度。

有償使用的對象之一跨村鎮流轉的“外地戶”。跨村鎮流轉的“外地戶”，在一次性繳納擇位競價費后，還需每年繳納有償使用費，才能獲得相應的宅基地使用權。有償使用費“村收村支”，主要用于農村基礎設施建設，“本地戶”享受到了更加優越的村莊環境和更加完善的配套服務。劉亞光通過有償使用，在大瑤鎮南山村芙蓉小區新建的2層小洋樓辦理了《不動產權證書》。

有償使用的對象之二是超面積使用宅基地的農戶。通過對試點區域的全面調研和深入研究，瀏陽市出臺了《農村宅基地管理辦法》，對宅基地法定面積標準予以明確，未超過法定面積的，無償使用;超過法定面積的，超過部分實行有償使用。

有償使用的目的并不是收費，將有償使用與自愿退出相結合，對不愿意繳納有償使用費的，主動拆除多占部分的建筑物，既解決農民住房保障問題，又促進節約集約用地。

（三）破冰重錘三：有償退出

湖南省瀏陽市按照改革要求，探索建立了自愿有償退出機制。在群眾自愿的基礎上，通過找補差價或有償收儲等形式，由本集體經濟組織有償收回群眾自愿退出的宅基地。

瀏陽市大瑤鎮南山村新河小區集中居住了28戶農民，其中26戶來自外村鎮。在南山村新河小區集中居民區，一棟棟造型別致的別墅錯落有致，一條條烏黑發亮的柏油路縱橫交錯。小區曾經所在地有7棟散落的宅基地農房，為了騰出土地建設這個集中居民點，其中3戶是有償退出，4戶無償退出。村民張賢告是3戶有償退出者之一，也是大瑤鎮首批選擇有償退出的“吃螃蟹者”之一。他選擇以置換找補差價的方式有償退出，意思就是先有償退出宅基地用來新建集中居民點，再就地重新選擇一塊土地回遷。按照農村宅基地退出補償標準，他一共拿到24.6萬元房屋補償款。這個價格是通過評估中介對房屋估值，再與集體經濟組織協商后確定并公示后確定的。

（四）破冰重錘四：退出復墾

2018年，瀏陽將“一戶多宅”清理整治納入深化統籌農村土地制度改革“五大行動”，在全市全面實施“一戶多宅”拆除工作，盤活利用閑置、廢棄的農村宅基地。大瑤鎮迅速響應，積極行動，拆除“多宅”384宗、面積6萬平方米，在全市率先實現拆除任務“清零”。截至目前，全市共拆除“一戶多宅”8720宗、面積132.7萬平方米。

房屋拆除退出后，結合城鄉建設用地增減掛鉤政策，大力推進復墾工作。現大瑤鎮已完成復墾資源調查和測量工作，預計可復墾耕地240多畝，為實現耕地占補平衡做出了積極貢獻。

二、農村集體經營性建設用地入市改革“破頸之旅”

城鄉統籌和區域一體化的快速推進，瀏陽各項建設用地的供給面臨巨大壓力。如何突破用地瓶頸，推動經濟可持續發展？農村集體經營性建設用地入市改革給出了新答案。

（一）入市后土地性質未變，集體土地“火起來”

瀏陽市大瑤鎮南陽村的金色搖籃幼兒園，兩棟色彩艷麗的建筑成為小鎮上的一道風景線。過去，這里是一所閑置多年的小學，破舊的校舍不僅影響小鎮形象，還造成土地資源浪費。

2016年9月，瀏陽市開始了農村集體經營性建設用地入市改革試點，制定了民主表決、入市申請、鄉鎮審查、部門審核、方案審批、公開交易、結果公示的一套完整的入市程序，建立了“城鄉地價一體化”基準地價體系，開發了集體經營性建設用地網上掛牌出讓系統，探索了協議出讓、掛牌出讓等多種市場交易方式。2017年1月，這宗3.18畝地塊通過瀏陽市國土資源網上交易系統公開掛牌出讓。劉潤香以90萬元最高報價競得湖南省首宗集體經營性建設用地入市地塊，土地出讓年限40年。區別于國有建設用地出讓，出讓年限到期后，該地塊土地性質仍為集體所有。

集體土地與國有土地實現了“同權同價”，使用起來更加方便，民營經濟、小微企業以及新產業、新業態發展有了更快捷多元的用地選擇，有效促進了農村經濟一二三產業融合發展。截至2018年4月，瀏陽完成集體經營性建設用地入市18宗，面積649.27畝。

（二）復墾后異地置換使用，存量用地“活起來”

部分農村集體經營性建設用地，隨著產業布局調整，該部分存量建設用地無法發揮作用，在當前用地指標愈加趨緊的形勢下，形成了極大浪費。瀏陽市鎮頭鎮雙橋村湘和化工廠因經營不善而倒閉，隨著該鎮環保科技示范園的建立，產業向園區聚攏，該廠83畝建設用地一直閑置。

集體經營性建設用地入市改革后，瀏陽市積極探索調整入市途徑，將閑置、荒廢的建設用地復墾復綠后，其建設用地指標可置換到其他產業集中區使用。結合該政策，鎮頭鎮政府因地制宜組織對該廠區用地進行復綠，其建設用地指標置換到該鎮北星社區使用，進一步優化了功能分區，保障了項目建設用地需求。

（三）增值后收益公平分享，集體經濟“壯起來”

2018年1月，高坪鎮人民政府作為入市主體，將高坪鎮農民集體所有的一塊集體經營性建設用地通過網上掛牌出讓，成交總價款1333.9萬元，其中10%作為收益調節金繳納財政，其余1200萬元全部由集體分享。

長期以來，土地出讓收益“取之于鄉，用之于城”，直接用在農村建設的比重較低。土地增值收益這塊“蛋糕”上，如何切出更大部分用于鄉村振興？

瀏陽市探索建立了兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制，采取累進遞增方式收取收益調節金，其余收益由農村集體和個人進行合理分配。目前全市18宗集體經營性建設用地入市地塊成交總價款7233萬元，農村集體和農民獲收益6836萬元。

三、農村土地征收制度改革“破壁之旅”

宅基地能跨村鎮流轉，集體經營性建設土地還能入市創收，土地的價值進一步凸顯，農村土地征收制度這堵“硬墻”不再堅不可破，改革成為必然。

（一）縮小征地范圍

2016年9月實施土地征收制度改革后，瀏陽制定了《土地征收試點目錄》，嚴格界定公共利益項目用地類型，不在目錄范圍內的用地一律不準征收，達到了縮小征地范圍、縮減征地規模的要求。2017年，全市按照試點要求實施征地27宗，面積502.31公頃。

（二）規范征地程序

蒙華鐵路瀏陽段創下了征地拆遷的“瀏陽速度”，僅花了1個月時間，完成征地4836.4畝、拆遷房屋624棟，沒有群體性、越級上訪和負面輿情等情況發生，征拆工作的快速推進離不開群眾的理解與支持。

瀏陽嚴格規范征地程序：創新實施“三榜公示”制度，強化征前聽證行為，前置社會穩定風險評估，推行民主協商機制，維護了被征地群眾的知情權和參與權，有效推動了征拆工作順利開展。

（三）健全多元保障

瀏陽市選定關口街道長興安置區作為探索多元保障機制的試點，提供多途徑安置選擇。對選擇安置房源的安置戶，提供高層和多層兩種安置方式，做到留房、留門面、留物業;對選擇自行購買商品房的安置戶，出臺安置房源指標回購辦法，為其提供人均20.8萬元的安置房源指標回購現金。同時，建立被征地農民困難補助基金，將被征地群眾全部納入城鎮職工醫療和社會養老保險等，完善了多元安置保障機制。

四、農村土地制度改革三項試點“統籌之旅”

瀏陽堅持系統性思維和“一盤棋”思想，注重“三個統籌”，最大限度釋放改革的綜合效應和政策紅利，增添改革的含金量。

（一）三項改革試點間的統籌協調

瀏陽永安鎮有大小家具企業400多家，但多為家庭作坊式生產，“小、散、亂”，急需打造一個家具制造產業集中區，實現轉型升級。然而，這么大的一個項目，怎樣快速落地，怎樣解決指標，怎么分配收益？成為擺在面前的難題。

在此形勢下，瀏陽把握三項試點間的內在聯系，順勢而為。圍繞項目怎么落地，瀏陽嚴格界定征地范圍，合理劃分入市與征收界線。明確以入市方式保障項目落地。

圍繞用地指標怎么來，按照建設權證管理辦法將沙市、鎮頭等鄉鎮退出的宅基地、廢棄的工礦用地等。復懇復綠后折算為建設用地指標，異地調整解決該項目用地指標352畝。實現了宅改與入市的有機結合。

圍繞土地收益怎么分？堅持土地增值收益集體所有，全員共享，該項目中沙市、鎮頭等鄉鎮獲得集體建設用地復墾項目收益980多萬元。

（二）與其他改革試點的統籌協調

跨村鎮流轉為農民抵押貸款帶來了新希望，何明水作為第一批試水的村民，十萬貸款額立馬翻番成了二十萬。而就在三年前，同樣的樓房，貸款能批下的金額，卻只有十萬。

瀏陽市自1998年在全國率先試點農房抵押貸款試點，農房抵押貸款更多的是一種“信譽貸款”，財產價值無法得到真正體現，農村宅基地成為了“沉睡的資產”。

農村土地制度改革后，有償使用為歷史形成的超面積宅基地確權發證，流轉范圍擴大暢通了抵押權處置渠道，不動產統一登記讓房地一體更具財產價值，一紙不動產權證書真正成為了貸款的“硬通貨”。目前全市共發放農房抵押貸款37.1億元，惠及農戶1.86萬戶，為農民群體創新創業提供了活水源泉。

（三）與重點工作的統籌協調

結合全域美麗鄉村建設，通過宅基地有償使用、自愿有償退出、擴大流轉范圍等舉措，精心打造一批規劃科學、布局合理、環境優美的美麗鄉村建設樣板。目前，全市成功創建古港鎮梅田湖村等21個美麗鄉村、永安鎮華山屋場等45個幸福屋場。

結合精準扶貧工作，充分利用農村土地制度改革政策，盤活農村土地資源，激發貧困村的發展動力，帶動廣大群眾脫貧致富。永安鎮美栗谷入市項目，16戶建檔立卡貧困戶以土地入股，并通過贈送5000元/戶的股份和優先安排工作崗位的方式，使其既是股東又是員工，帶動了貧困戶脫貧增收。改革試點以來，全市實現脫貧6246戶、2.1萬人，貧困發生率由3.2%下降至1.8%。

調研中發現，瀏陽市農村土地制度改革三項試點雖已取得了階段性成效，也有許多可復制推廣的經驗，但也面臨著一些困難。比如農民主動申請辦理農房不動產登記發證積極性不高、“一戶多宅”清理拆除難度大、收益分配有待完善、集體經營性建設用地入市有待提質擴面、宅基地“三權分置”探索有待深入、農民集中居住意愿不強等問題，仍然需要進一步研究。

參考文獻：

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[3]張守夫，張少停.三權分置下農村土地承包權制度改革的戰略思考[J].農業經濟問題，2017（02）.

（作者單位：湖南省委黨校經濟學教研部）