關于加強農民土地流轉權益保障的調查報告

馬桂美

近年來，隨著農業產業化的不斷發展，農村土地承包經營權流轉快速發展，有力地推動了全縣農業產業結構調整，推進了農業規模化經營，提升了農業產業化經營水平，加快了農村勞動力轉移和農民增收步伐。但是由于土地權屬不明、流轉程序不規范、基層管理混亂、土地流轉監管不到位等因素，土地流轉后農民權益的保障還存在許多問題。因此，如何保障農民在農村土地的流轉過程中的權益，已經成為農村土地流轉工作中亟待解決的重要問題。

一、全縣農村土地流轉的現狀

（一）全縣農村土地流轉基本情況

目前，全縣現有農戶8萬多戶，耕地面積92.45萬畝。至2016年8月底止，全縣農村土地流轉面積達35.85萬畝，占全縣耕地面積的38.27%，其中，2014年至2017年5月，全縣新增流轉土地面積達14.39萬畝，占全縣流轉面積的40.17%。農戶家庭承包土地經營權流轉30.05萬畝，占流轉面積的83.82%，涉及農戶約35070戶。流轉最多的是丁當、那桐、喬建等平原鄉鎮，土地流轉面積占各鎮耕地面積的70%以上。據統計，在所有流轉的農村土地中，80%以上均為企業及種植大戶流轉用于農業規模化種植經營，主要用于香蕉、甘蔗、水稻、蔬菜、火龍果、葡萄、柑橙等農業作物的規模種植。全縣流轉面積300畝以上連片種植經營的企業及大戶達180多家，面積約25萬畝。

（二）農民土地承包權益情況

通過土地流轉，推動了農業的規模化和企業化經營，有力地促進了農業產業結構調整，加快了農業技術和農業機械的推廣進程，而且解放了農村的勞動力，促進了農民收入的增加。土地流轉對促進農民增收主要體現在幾個方面：一是流轉土地的農戶有了承包金收入。二是承包方雇用農戶進行管理，農戶每月有800元左右的勞務收入。三是流轉農戶能夠參與產品銷售收入一定程度的提成，增加收入。四是產業化的經營方式也解決了小部分農村勞動力就業問題。五是土地流轉把農村勞動力從零星分散的土地上解放出來，會手藝、頭腦活、善經營的農民擺脫土地的束縛，或外出打工，或到城鎮經商置業，從事二、三產業，增加了經濟收入來源，提高了農民的收入水平。

二、存在問題

（一）一些農村土地沒有清楚確權。在調查走訪中發現，在一部分的土地流轉糾紛中，其原因是土地權屬不明。一是沒有一個清晰的登記農村土地的賬目，和一個有效的、圖賬對應的農村地籍信息管理系統，政府無法清楚的掌握農用地的空間信息;二是村民之間，集體與個人之間不少遺留問題關系錯綜復雜，造成權屬信息不明確;三是農村居民對其土地的產權沒有證書依據;四是農村開荒地的歸屬問題，不是生產隊按程序進行分配，屬誰開荒誰經營，農戶經營荒地面積不平衡，土地經營權流轉后群眾收益不均現象突出，存在矛盾隱患。

（二）流轉行為欠規范，缺少管理。流轉行為嚴重不規范，表現為自行流轉多，沒有報批備案，申請變更登記的更少;協議內容不規范，部分協議為口頭形式，約定不明。鎮、村對土地承包經營權流轉行為普遍缺乏嚴格規范的管理。流轉手續不規范，具體是個別農戶土地流轉采取口頭協議，或口頭委托親屬代耕代種，沒有簽訂規范的書面合同;有些企業、種植大戶為圖簡便，采用簡單的流轉合同與農戶簽訂，雖然訂了流轉合同，但內容不完善，雙方的權利義務關系規范性差;流轉合同存在代簽現象;流轉期限超二輪承包年限。

（三）服務機制不夠健全。一是缺乏相應的服務平臺。沒有建立健全土地流轉服務體系，實現土地流轉信息即時交換，保障供求暢通，規范透明。土地流轉程序、流轉手段、流轉合同、流轉檔案等均缺乏統一規范和統一管理，存在糾紛隱患。二是政府引導和指導機制存在障礙。開展鄉鎮綜合改革以后，鄉鎮農經站被撤并，原來由其承擔的農村土地承包經營主管職能被嚴重弱化，導致政府對土地流轉的引導管理和業務難以到位，土地流轉基本上處于企業與農戶之間自發進行的狀態;三是保障體制不健全。主要是農業保險、保障體系不夠完善，企業難以完全解決農民失地后的就業等問題。

（四）沒有建立風險保障制度。經營主體因生產經營、市場低迷、天災等因素虧本，流轉土地的農戶往往成為風險的承擔者、利益的受損者。流轉土地的農戶往往會因為土地流入方“跑路”、“消失”、融資艱難等領不到工資、租金。

三、加強農民土地流轉權益保障的幾點建議

（一）搞好土地確權登記，夯實流轉基礎。穩定現有土地承包關系，認真做好新一輪的土地確權、登記、頒證工作，建立健全土地承包經營權登記制度;認真清理、規范整理和永久管理好土地承包檔案資料，做到承包地塊、合同、證書、臺帳“四相符”和“四到戶”，為土地承包經營權依法自愿流轉打下堅實基礎。

（二）健全管理制度，規范流轉程序。要盡快建立健全鄉鎮土地流轉服務中心，落實好編制、人員、經費等必要的工作條件，切實把土地流轉管理、指導和服務工作真正落到實處。同時，要完善農村土地承包仲裁委員會，依法解決土地流轉過程中出現的各類問題，維護流轉雙方的合法利益。

（三）建立支持機制，鼓勵土地流轉。一是出臺多種激勵政策。研究出臺財政補貼政策激勵土地有序流轉，要持續加大農業基礎設施投入。要綜合運用工程、農藝、管理等措施，推行良種良法、機械化耕作，發展節水灌溉農業，推廣滴灌、噴灌等節水技術，大力創建現代農業示范區等。二是建立農村勞動力向非農穩定轉移機制。積極引導農民發展投資少、見效快、就業容量大的二、三產業項目，以產業的集聚帶動人口的集聚，促進農村勞動力向非農產業、向小城鎮轉移，為土地流轉拓展新的空間。

（四）發展龍頭企業等新型經營主體，培養和造就大批種田能手和農民企業家。財政和金融政策要大力扶持，通過財政獎補，銀行貸款貼息，以及籌備建立農業融資擔保機構。進一步推進政策性農業保險工作，積極為流轉大戶探索政策性農業保險，擴大農業保險覆蓋面，建立農業風險防范機制，確保一旦災情發生，及時足額理賠到位。通過多方式、多手段大力培育、發展龍頭企業、專業合作示范社、家庭農場等，走市場牽龍頭，龍頭帶動基地，基地連農戶的路子，形成以農業為基礎，工業帶農業，農工貿一體化，產加銷一條龍的產業化體系。

（五）創新農民利益聯結機制。鼓勵農民以土地經營權入股組建多種形式的股份合作社，把土地承包經營權量化為股權，并委托合作社統一規劃、統一經營，用市場化手段進行資本運作和資產經營，實現土地資源向土地資本轉變，土地承包經營權向土地股權轉變。

（六）加強組織領導，提高管理和服務水平。縣、鄉農業主管部門要切實履行職責，做好農村土地流轉的指導和管理工作。要加強對農村土地流轉情況調查研究、分析、匯報，密切注意發展動態。要指導農村土地流轉合同的訂立，引導業主與農戶建立合理的利益聯結機制，及時調解和處理土地承包、流轉合同糾紛，促進土地流轉有序運行。要搞好合同鑒證，建立農村土地流轉合同檔案，實行登記制度，由村委會登記備案，鄉鎮有關部門宏觀管理。村集體經濟組織要維護好農民的土地承包權益，為土地流轉提供信息，做好協調服務工作。同時強化農村土地流轉信息服務平臺的管理，接受土地供求雙方的咨詢，溝通市場供需雙方的相互聯系，提高土地流轉交易的成功率，解決“有地無力經營”與“有力無地經營”的矛盾。

（ 作者單位：532700 ?廣西壯族自治區南寧市隆安縣丁當鎮農業站 ）