南京城市建設的非生態化現狀及優化路徑研究

2019-03-13 13:07:24荀福建

中國集體經濟 2019年6期

荀福建

摘要：在城市化建設早期，由于缺乏相應的經驗，管理者在城市治理方面往往缺乏生態關注。隨著城市規模的擴大，南京市城市建設的非生態化現狀更加凸顯，這些矛盾又在很大程度上限制了城市發展。當下南京面臨著城市交通擁堵、生活環境污染、資源分配不均等問題，這就需要抱著開放包容、兼收并蓄的態度，向國內外知名城市學習相關城市建設的經驗。

關鍵詞：南京城市建設;非生態化現狀;優化路徑

南京是江蘇省省會，建城歷史悠久，區位獨特，在中國的城市建設中具有重要的代表性。目前南京的主城開發已經完善，主城四區土地資源緊張。在城市規模急速擴張的背景下，南京城市的土地利用方式仍然較為粗獷，不少區域開發并不深入，城市宜居性較差。

一、南京城市建設的非生態化現狀

（一）城市擁堵嚴重，綠色交通體系不健全

城鎮化的迅速推進，農村人口迅速向城市集聚導致了城市人口的急劇增漲，城市交通資源短時間內難以滿足城市人口的出行需求。南京城市交通運載能力不足的問題由來已久，南京城最擁堵、經常擁堵的地方當屬卡子門立交。作為南京內環東線上的重要一點，每到上下班高峰期，卡子門到內環東線一路上必然擁堵，綿延數公里，嚴重阻礙市民出行;南京長江大橋，作為南京居民往返過江的主要通道，大橋擁堵已經成為困擾城市居民多年的問題;玄武湖隧道，作為城北以及城東進入南京市中心的主要通道，玄武湖隧道在車流高峰期也會出現不同程度的擁堵，特別是在天氣較差的情況下，從玄武湖隧道到新莊立交橋區域經常出現擁堵。

（二）生活環境污染，生態要素面臨危機

目前，南京市仍存在水污染、土壤污染、大氣污染等環境問題。水污染：作為以化工產業為支撐的城市，南京化工產業的位置已經發生遷移，原先的老牌化工廠由城北燕子磯板塊轉移到南京北部六合的化工園。土壤污染：調查顯示，南京棲霞山的鉛鋅銀礦已經使用了半個多世紀，環境問題越來越嚴重。重金屬的富集不僅改變了當地的土壤性質，更是直接影響了周邊居民的身體健康。空氣污染：近年來，南京的空氣質量改善明顯，但不時仍會有霧霾。究其原因，這與南京本身重化工產業的發展密不可分，南京城市逐漸增加的私家車數量也成為導致霧霾的重要原因，季節性的空氣流動是南京霧霾現象的外來成因。

（三）教育資源分配不均，社會競爭加劇

作為江蘇省的省會，南京長期存在著教育資源分配不均的狀況。鼓樓區、玄武區、秦淮區作為南京的老城區，集中了全南京、乃至全江蘇最優質的教育資源。由于“就近入學”制度的施行，房屋正在從基礎居住產品變為金錢消耗品。一些學校和房地產開發商“合作”，在城市遠郊設立新校區，助推相關樓盤的價格上漲，普通人不得不為了教育資源被動支付“壟斷價格”。

（四）居住消耗增加，生活成本不斷增大

2016年，南京全市居民人均可支配收入達到44000多元，位于全國前列。但與之相對應的是，南京居民的居住成本卻在不斷增加，其中一個最突出的表現就是南京市商品房價格的上漲，南京房價也成為新老南京人街頭巷尾討論的話題。70個大中城市房價指數數據顯示，2016年2月南京房價環比再漲2.7%，這已是南京房價12個月連漲。在經過1年時間的持續上漲后，南京房價累計漲幅已達到14.1%。

（五）人口分層分化，空間異質性加劇

從城市居民居住格局來看，南京主城區的居住格局表現出“圈層”與“扇形”交叉存在的狀況，多中心的格局已經形成，未來還會產生更多的副城中心。在南京主城區大規模、高強度的老城拆遷與土地置換的背景下，原居住于城市中心區的老居民逐漸遷出，取而代之的是新興的中產較富裕群體;此外，主城的土地價格及房屋價格上漲，也導致政府把低價商品房、經濟適用房、拆遷安置房等安置在偏遠的城市外圍。

（六）排污系統陳舊，物質循環受阻

下水道是城市文明的象征，也是現代化都市必備的公共設施。每到雨季，上海、武漢、長沙等多座城市在受到暴雨侵襲時，均會不可避免地出現交通癱瘓，城市積水等問題，而且這些問題已持續數年未有較大改善。魏晉南北朝時期，南京的城市配套就有專門收集污水的河道，到了明朝，南京的城市排水系統已經十分完備。由于城市建設和人口增長的影響，南京城市排水量不斷增加，下水道建設與管理嚴重滯后于經濟發展的問題逐漸顯現。

二、生態視野下南京市城市建設優化的基本路徑

（一）堅持生態理念指導城市建設

規劃先行已經成為世界上各大城市建設遵循的基本理念，在規劃的具體進程中，堅持用生態理念指導城市建設至關重要。

1. 加快構建海綿城市

海綿城市已經被世界上各大城市所采用，當下，南京也在積極推進。2016年7月，南京市政府公布了《關于推進海綿城市建設的實施意見》，宣布開始全面實施海綿城市建設，南京城建設海綿城市的戰役正式打響。2017年9月，《南京市海綿城市專項規劃》獲市政府批復，海綿城市建設進入全速期。根據規劃，未來南京將通過綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，充分涵養近75%的雨水資源，有效解決城市積水問題。

2. 公共化城市綠地

綠地作為城市外來者首先見到的景觀，充分表現了城市的自然環境和社會文明程度。公共綠地既可以作為城市居民休閑娛樂的場所，起到舒緩城市高強度壓力的作用，這里更是一個“城市會客廳”，能夠更好地宣傳城市形象。對于城市綠地，一方面是要確保其公共化，綠地資源由市民共享，另一方面，隨著城市人口的逐漸增多，城市綠地的承載力有限，這就需要城市建設者在開發過程中合理配置城市綠地資源，為居民創造一個宜居的環境。

3. 最大限度保護山水資源

山水資源不僅關系到居民的幸福生活，更直接關系到城市未來的興衰。南京依托秦淮河和長江而生，擁有紫金山和老山兩大綠肺，豐富的山水資源也是南京建設花園城市的支撐。隨著南京城鎮化開發向著遠郊的推進，出現了房地產開發商利用各種手段竊取遠郊山水資源的情況。一些開發商通過各種渠道獲得風景區周邊的開發權，大肆進行土地資源開發。針對這個問題，不僅需要有關部門加強土地審批，更需要監管部門強化職權，及時打擊投機行為。

4. 使用清潔能源與廢物循環利用

當下，南京市的能源利用率并不高，能源利用科技水平較低，廢物循環使用的量不足。面對與西方發達國家存在較大差距的狀況，南京應當從發展綠色科技入手，積極改造工業生產中的機器設備，降低污染物的產出;同時，加大政府的資金扶持，引導企業采用綠色科技，降低能源消耗;在用電需求上，應減少本地發電廠的煤電生產，減少污染源，引進清潔電力資源;轉變高能耗的產業結構，落實“三去一降一補”政策，在推動經濟健康發展的同時，積極促進產業結構朝著低能耗的方向發展。

（二）堅持系統論推進城市建設

在城市空間的建設過程中，應充分考慮各要素之間的系統性配和，既要抓住重點又要兼顧整體地推進城市建設。

1. 優化公共交通路網

目前南京主城區的公共交通覆蓋率并不高，并且在不同行政區之間、不同行政區內部、老城區與新城區之間均存在較大差異。中心舊城的出行便利度要高于東部棲霞區和南部新城;地鐵的便利度要顯著大于公交。南京應當采取以下措施，繼續推進城市公共交通的建設進程：（1）繼續堅持公共交通為主導的發展理念，通過媒體宣傳改善城市居民的出行理念;（2）完善公共交通等基礎設施，提升居民出行舒適度;（3）引入物聯網科技，增強管理、使用與維護公共交通系統的便捷性;（4）統籌中心城區與周邊城市的規劃，把都市圈納入南京市總的交通發展戰略。

2. 修繕城市排污系統

法國巴黎的下水道已經開發成旅游景點，結合巴黎下水道養護管理的經驗，對于南京來說，可以有如下措施：（1）因地制宜，選用合理的清淤設備。研發與引進相結合，選用技術更為先進的污水管道清洗車;（2）合理籌措經費，提高養護水平。南京市的下水道管理存在著重建設輕管理的問題。城市里諸多下水道無人管理，導致淤積嚴重。（3）加強宣傳教育，提升城市居民對城市排污的關注力度，引導居民清潔生產生活。

3. 合理進行土地開發

在城市土地資源的利用方面，城市管理者過度關注土地財政，片面強調通過出售土地來獲得財政資金，卻忽視了對城市土地未來規劃與用途的思考;城市規劃不合理，往往造成居住環境的舒適度降低以及土地資源的浪費。對此，南京在城市開發時必須進行合理的土地利用：（1）調查土地使用狀況，根據城市功能分區與產業結構配置土地;（2）利用市場價格要素調控土地資源配置，制定合理的地租價格，加強對城市規劃中土地用途的引導;（3）注重城市內部綠化用地與周邊農用耕地的協調保護，嚴厲打擊侵占綠地與耕地的違法行為;（4）控制開發強度，努力提高綠化面積，增強城市土地的生態承載力。

4. 保證區劃與定位協調

城市的總體規劃離不開功能與定位的協調，在未來的城市群發展的大趨勢下，人口不可能均集中于城市中心區域，未來多核心模式將占主流。在城市多核心的空間配置上，應通過增加次級中心的資源來吸附周邊人口，并通過合理配置公共資源，增強多核心覆蓋區域的土地價值。此外，可以通過公共交通系統來連接各個區域，增加區域之間的資源與人口交流，以此改善中心城區的人口居住壓力。

（三）堅持統籌城市群落互利共生

近幾十年來，以城市群為單位的城市集聚已成為發展首選。我國也把建設城市群提升到國家戰略的高度，長三角、珠三角和津京環渤海城市群都已成規模，未來發展潛力無限。

1. 積極落實新區基礎設施建設

新區建設的背后是巨額的資金投入和強大的政策支持，從規劃到建成的周期在5～10年。在新區建設過程中，要積極落實基礎設施建設。2015年6月，南京江北新區正式獲得批復設立。根據規劃，江北新區共設12條地鐵線路，其中南京地鐵3號線、10號線、S3號線和S8號線已開通。南京地鐵S8南延也已通過南京環保部門審批，2017年7月底就已開始地質勘察工作。而備受關注的南京地鐵11號線，也于2017年啟動相關勘察工作。

2. 發揮衛星城鎮功能

作為解決城市問題的有效途徑，發展衛星城鎮以疏解中心城市的功能備受發達國家城市管理者的推崇：（1）充分考慮環境生態因素，科學布置衛星城鎮的數量與密度;（2）一方面要注重產業結構的轉化升級，另一方面，要將有污染的企業設置在城市下風區，遠離居住人口集中的衛星城鎮;（3）珍惜保護耕地，注重城鎮土地的集約使用;（4）發展城鎮經濟，開發當地的自然資源以發展生態農業旅游，提升城市的綜合競爭力。

3. 加強與周邊城市的資源互補

為了遏制城市要素集聚效應所帶來的負面影響，必須協調中心城市與周邊城市的資源分配，減小地區之間的收入差距。隨著寧鎮揚一體化戰略的推進，南京主城土地供應緊缺、各大板塊土地價值攀升，句容寶華板塊憑借其緊鄰仙林的區位優勢，居住價值凸顯。借助優越的自然資源，寶華板塊逐漸發展成南京人自住、改善以及休閑的新選擇。

4. 逐步破除戶籍制度等限定因素

城市集聚效應對人口數量和質量的要求越來越高，傳統的戶籍制度已不再完全適應社會發展的需求。2017年以來，全國各大重點城市（西安、成都、杭州、廈門等）均在吸引人才、增加城市人口方面采取措施。南京作為強二線城市，必須在留住人才方面有所舉措，出臺更具吸引力的資金扶持與落戶政策，降低新畢業大學生的居住成本，只有這樣才能在未來的城市競爭中占據一席之地。

總的來說，城市的發展最終關注的是人的發展，必須兼顧城市、環境與人三者之間的協調。在城市建設上，要積極落實相關規劃并加強城市的管理;其次，不論是自然環境還是社會環境都要考慮城市居民的舒適程度，給城市居民創造一個良好的空間;最后，從人的發展的角度來看，城市作為人類生活的場所，必將最大限度地滿足居民的發展需求。

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