非正規就業群體社會保障問題研究

王月坤

摘要：進入21世紀，農民工群體日漸擴大，這一非正規就業群體的擴大，加劇城市社會保障資源的緊缺，由此引起了非正規就業群體與社會保障資源的不對等性。同時由于農民工這類非正規就業群體在意識上存在著一定的局限性，造成了我國在開展社會保障制度時面臨著一系列困難。文章研究基于現有的非正規就業群體的社會保障制度的研究基礎之上，結合農民工的特點，分析農民工在社會保障中遇到的問題，以此來提出完善農民工非正規就業群體社會保障的措施，維護他們的合法權益。

關鍵詞：農民工;非正規就業群體;社會保障

一、引言

據國家統計局公布的數據來看，2010年全國農民工的數量為24223萬人，而在2017年農民工的數量增長到了28652萬人，占同年全國人口的比重達到了20.6%。農民工等非正規就業群體雖然是一個龐大的社會群體，但在社會中卻面臨著社會保障權益得不到保障，仍然是社會中的一個弱勢群體。近年來，國家和各地方政府紛紛出臺了一系列政策，但是針對于這部分弱勢群體，始終沒有形成一套完善的農民工社會保障制度。由于農民工這部分群體有其特殊的復雜性，更加造成了這部分群體的社會保障問題更加難以解決。

二、概念解釋

目前學界對于非正規就業定義還沒有一個統一的看法，國際勞工組織將具有“低收入、無報酬、無組織、無機構”等特點的群體歸為非正規就業群體。但是由于我國的國情具有復雜性，再加上農民工這一群體的特殊性，顯然國際勞工組織的定義并不能涵蓋我國的非正規就業群體。對于中國來說，非正規就業人員有其特殊的含義，由于中國二元市場的長期存在，所以對非正規就業人員的解釋必須包括兩部分：一是農村進入城市的非正規就業者;二是工作在非正規部門的城鎮職工。在這里本文僅對第一類非正規就業人員進行界定。農民工非正規就業群體可以理解為由農村進入城市從事臨時性且安全無保障的工作的一類群體，這類群體共有的特點是，工資收入較低且工作地點變動性大，無安全收入保障且工作方式靈活。

三、農民工社會保障制度建設的研究現狀

目前國內學者對于解決非正規就業人員社會保障問題的看法大致集中以下兩種觀點，一是建立起統一的農民工和城鎮居民的社會保障體系，農民工享受和城鎮居民一樣的社會保障待遇。陳春麗（2017）認為：“戶籍制度是農民工進入城市的障礙，而戶籍制度的打破，則可以使農民工在城市生活中獲得感和歸屬感得到增強，因此必須打破地域限制，建立起覆蓋農民工和城市居民的現代化社會保障體系。”。二是充分考慮農民工的特點，針對其特殊性建立專門針對非正規就業人員的社會保障體系。此類觀點的學者主要觀點如下：首先是分階段建立社會保險，賈亞萍（2007）認為：“應該根據非正規就業群體的特點，有針對性發展迫切需要保障的項目，首先是醫療保險、工傷保險和養老保險，然后逐步建立起關于非正規就業群體的社會保障法律法規”。劉小毛（2013）主張：“加快非正規就業相關法律的制定，明確非正規就業的社會地位、作用和適用范圍，并納入國民經濟和社會發展的統計指標體系，使非正規就業合法化、公開化、規范化;再次是設置不同的繳費水平”。姚虹（2011）主張：“繳費基數的確定應該參照中低層靈活就業人員在當地最低工資水平，而不能僅僅參照當地的平均工資水平;此外提高非正規就業人員社會保障意識有助于提高非正規就業群體的參保積極性”。喬雅亞、包茹婷（2015）提出：“要讓非正規就業者明白養老保險的意義，了解養老保險的制度、政策，引導非正規就業群體從長遠的角度來看待養老保險”。

建立起統一的農民工和城鎮居民的社會保障體系雖然有助于建立一個統一的社會保障體系，但是農民工有其特殊性，貿然將農民工和城鎮居民統一到一個社會保障體系中，不利于農民工這類非正規就業群體社會保障問題的解決。目前國內大多數學者主張建立專門針對非正規就業人員的社會保障體系。但是大多數學者提出的建議只是針對非正規就業這個大群體說的，本文針對的對象是農民工這類非正規就業群體，他們屬于非正規就業群體的一部分。本文將從農民工的特點出發，通過分析農民工參與社會保障制度的阻礙因素，針對性的提出完善農民工這類非正規就業群體社會保障制度體系。

四、農民工參與社會保障制度的阻礙因素

（一） 非正規就業人員的社會保障意識不強

農民工這類非正規就業群體普遍文化程度較低，由于他們沒有接受過良好的教育和和系統的培訓，他們中的大多數對社會保障的看法存在偏駁。第一、很多時候，并不是非正規就業人員不愿意參加社會保障，而是因為他們對社會保障的認識不足，他們不知道參加社會保障能給他們帶來收益，而對于農村的偏遠地區務工人員，他們甚至不知道什么是社會保障。他們沒有意識到自己需要社會保障，往往等到事故發生后，才會去了解。第二、非正規就業人群中青壯年占比很大，他們往往年輕力強。因此，認為沒有必要去參加社會保障，參加社會保障就意味著財產損失。第三、由于他們整體的文化知識水平較低，因此容易被企業所騙，導致企業為了利益而不愿意給他們參保。于是，他們對于社會保障的概念很陌生，正是有著這樣三種想法的人，所以造成了社會保障的政策不能得到順利實施，社會保障活動得不到順利開展。

（二）社會保障繳費率過高

對于非正規就業人員的社會保障繳費問題，很多地方政府做了大量的實踐研究。天津市對非正規就業人員的社會保障繳費比為天津市最低工資標準的20%，這大大超出了非正規就業人員的支付能力。大部分非正規就業者收入大都徘徊在最低工資標準線上，微薄的工資對于他們的日常開銷都是一個很嚴峻的挑戰，如果再加上這么高的社會保障繳費，則使得農民工這類低收入非正規就業群體無力參保。與正規就業者相比，非正規就業者承擔了更重的繳費能力，正規就業者參加社會保障，只需繳納8%進入自己的個人賬戶，而企業繳納12%進入社會統籌。這就是說，非正規就業者替企業承擔了相當大的一部分社會保障繳費，這就會使得原來缺乏公平性的社會保障制度更加偏離公平。社會保障繳費率過高影響了社會保障的發展，使得大部分非正規就業人員沒有能力參保。

（三）各地方政府制定的社會保障政策不同

由于從農村流入城市的農民工的人數日漸增多，他們的社會保障利益急切得到保護，各地方政府紛紛出臺政策保護非正規就業的社會保障利益。天津市結合非正規就業人員的情況對社會保險的各個險種之間做了一定比例的調整，以此來使得非正規就業人員加入社會保障的體系內。上海市則根據非正規就業者的需求，使他們可以自由選擇參加城鎮社會保險體系或者是獨立于城鎮社會保險體系之外的社會保險體系，而政府給予很多優惠政策。浙江省則為非正規就業者設立綜合的商業保險。而北京則把醫療保險的全部重擔壓在企業身上，規定非正規就業人員參加醫療保險由用人單位承擔全部費用，而個人不需要繳納任何費用。可以從各地制定的針對非正規就業人員的社會保障政策中看出，我國關于農民工這類非正規就業群體的社會保障體系還沒有一個統一的社會保障體系。由于農民工的流動性較高，因此各地制定的社會保障政策并不能滿足農民工這類非正規就業群體的社會保障需求，任何一個地方制定的社會保障政策都難以應用到全國。

（四）部分企業不重視非正規就業人員的社會保障利益

非正規就業人員大部分工作在非正規的企業里，企業出于多盈利的目的，而不愿意或者少為他們繳納社會保障費。在現實生活中，企業為了自身的發展，對于繁重的社會保障費常常不愿意繳納，即使前期為員工繳納了社會保障費，中間斷保的可能性也很大。而對于非正規就業者本身來說，他們為了拿得高工資，而對于企業不給繳納社會保障費的行為通常也是睜一只眼，閉一只眼。于是，農民工這類非正規就業群體的社會保障利益由于企業的不作為和員工的不在意就失去了應有的保障。

五、推進農民工群體社會保障制度建立的建議

（一）提高非正規就業人員的社會保障意識

增加非正規就業人員的社會保障意識，可以使非正規就業人員意識到社會保障的重要性，使他們自愿參保、要求企業為他們繳納社會保險費。從而有效的解決非正規就業人員的社會保障問題。國家可以各地各城市設立一個社會保障的宣傳機構，負責向市民宣傳社會保障方面的知識，以此來提高非正規就業人員對社會保障的認識。要求企業設置一個社會保障咨詢部門，以備員工咨詢關于社會保障方面的相關知識，使得員工不出企業就可以得知社會保障方面的相關知識。對于農村地區，政府可要求鄉村支委會定期宣傳國家的社會保障政策，同時鄉鎮政府派出宣傳車宣傳社會保障方面的知識。做到人人都知道社會保障，人人都心甘情愿的參加社會保障。

（二）降低社會保障的繳費門檻，分步解決他們的社會保障需求

社會保障繳費率過高限制了非正規就業人員進入到現有的保障體系中，他們的社會保障需求得不到滿足。政府應考慮到他們的實際收入狀況，制定適合他們的社會保障政策，放低社會保障的繳費門檻。對于特別貧窮的，政府應該加大對他們的社會保障繳費補貼，使他們可以在政府的幫助下享受到社會保障利益。對于有些積蓄的，政府可以鼓勵他們參加商業保險，使他們可以享受到更高水平的生活。政府對于非正規就業人員的社會保障問題，首先應該解決的事他們的參保率，并作為他們解決非正規就業人員社會保障問題的參考標準，而不是一味的以保障水平作為參考標準。另外，政府可以對非正規就業人員迫切需求的社會保障項目先做出保障，比如說醫療保險的問題，政府可以先對他們的醫療保險問題做出規定，打破連帶的社會保障繳費問題。然后再解決他們的養老保險問題，由此一步一步的解決非正規就業人員的社會保障問題。

（三）各省市制定統一的非正規就業人員的社會保障政策

目前，我國面臨的是非正規就業人員的社會保障政策混亂，各地方政府對于非正規就業人員的社會保障政策沒有一個統一明確的標準，由此，非正規就業人員的社會保障利益的不到維護。政府在解決此類問題時，著眼點應該是制定統一的社會保障政策，由于各地的情況不同，加上各地的經濟發展水平差異較大，各地政府在制定政策時應充分考慮到本地的實際情況，建立起統一的非正規就業人員的社會保障政策，實現省級統籌，結束非正規就業人員社會保障政策的混亂局面。在省內，政府不應該制定多重標準，從而喪失誰會保障的公平性。

（四）結合補貼的方式強制企業為非正規就業人員繳納社會保障費用

非正規就業人員的社會保障問題要想得到徹底解決，企業的作用非常關鍵，但是這并不意味著企業要承擔全部的社會保障繳費責任。企業為了生存，必須要盈利，規模較小的企業盈利有限，如果再強迫他們繳納高額的社會保障費用，顯然這是不現實的。國家可以通過補貼的方式強制企業繳納社會保障費用，這里的補貼并不是直接補貼企業現金，而是通過稅收優惠、貸款迅速來促進企業的發展，做到企業有錢為非正規就業人員繳納社會保障費用。以此來解決非正規就業人員的社會保障問題。

六、總結

農民工作為一類社會上弱勢的非正規就業群體，國家在解決他們的社會保障問題時，應該建立一條主線。首先從增強他們的社會保障意識著手，普及農民工對社會保障知識的了解。其次，充分考慮農民工的特殊性，從養老保險、醫療保險和工傷保險著手，逐步建立起覆蓋各個險種的社會保障體系。最后，鼓勵家境良好的農民工參加商業保險，以此來完善農民工的社會保障體系。在建立農民工這類非正規就業群體的社會保障制度時，政府應該制定嚴格的政策，迫使企業滿足農民工的社會保障需求。此外，各地方政府應該建立起統一的關于農民工這類非正規就業群體的社會保障體系，使他們可以在所在城市享受到基本的社會保障服務。

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*基金項目：上海工程技術大學創新課題成果“非正規就業人員的社會保障問題”（編號：E3-0903-17-01168）。

（作者單位：上海工程技術大學管理學院）