論農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中土地流轉(zhuǎn)問題

張士燕

城鎮(zhèn)化過程中必然伴隨著農(nóng)村人口、土地等地理要素空間分布的調(diào)整，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，土地資源在城鎮(zhèn)化過程中不可避免將受到巨大影響，土地利用現(xiàn)狀的改變在所難免。于是，土地資源的合理利用便成為實現(xiàn)五原縣城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵因素，其中，農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)將在很大程度上影響著土地利用的效率進而影響五原縣城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。

一、五原縣目前鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化存在的問題

1、農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低

受長期城鄉(xiāng)二元體制的影響，五原縣城鎮(zhèn)化一直處于一種低水平緩慢發(fā)展的狀態(tài)，與發(fā)達國家和我國發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)化水平有較大的差距，也落后于世界平均水平。據(jù)統(tǒng)計2014年中國城市人口比重為54.77%，世界平均城市人口比重為54%，而發(fā)達國家城市人口比重均在80%以上，而我縣城市人口比重僅為30%。

2、對城鎮(zhèn)化存在著認(rèn)識誤區(qū)

五原縣是典型的農(nóng)業(yè)縣，農(nóng)村的傳統(tǒng)觀念強調(diào)耕田種地是農(nóng)民的本分，農(nóng)民也對土地有著深厚的感情，很難完全舍棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。結(jié)果是大量的剩余勞動力困守在有限的土地之上，農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”造成了勞動生產(chǎn)率低下，傳統(tǒng)觀念制約著當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村城鎮(zhèn)化。

3、城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不高

五原縣是內(nèi)蒙古西部一個小縣城，小城鎮(zhèn)的特定地位決定了其與農(nóng)村的密切聯(lián)系，這種聯(lián)系客觀上造成許多居民身份不明確，處于“半工半農(nóng)”或“不工不農(nóng)”的狀態(tài)。正是由于這種既“難舍故土”又“若即若離”的農(nóng)村情結(jié)，使得許多地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地利用處于一種低水平的狀態(tài)，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約因素。

4、進城農(nóng)民很難真正融入城市生活

由于認(rèn)識上存在偏見，農(nóng)民及農(nóng)民工在市民心中一直不具有較高的社會地位，農(nóng)民工很難真正融入城市生活;受到政策排斥及制度壓抑，進城農(nóng)民工在社會保障、勞動就業(yè)、教育衛(wèi)生、住宅建設(shè)等方面，都難以享受到和普通市民同等的待遇，很難進入到城市正規(guī)體制內(nèi)，實現(xiàn)與城市的真正融合，進城農(nóng)民為此要支付更大的顯性和隱性的成本。

二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中土地流轉(zhuǎn)的作用

1、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)

通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以有效地解決農(nóng)民“后顧之憂”，可以在保障農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上促使農(nóng)村剩余勞動力向其他非農(nóng)生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。使農(nóng)民在不喪失土地所有權(quán)的前提下，擺脫低效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的牽絆，全身心投入到非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中去，避免土地閑置和撂荒的現(xiàn)象發(fā)生。

2、農(nóng)村土地利用集約化的重要條件

通過流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的使用經(jīng)營權(quán)，可以地促進土地資源的集中使用，有效地擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的問題。將分散的土地集中起來，能充分調(diào)動種田大戶的生產(chǎn)積極性，主動在生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)營管理上增加投入，體現(xiàn)規(guī)模效益和科技效益，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走集約化經(jīng)營的道路，提高農(nóng)村土地利用的集約化水平。

3、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路

通過農(nóng)村土地經(jīng)營使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，能幫助進城農(nóng)民盡快完成身份定位，解決小城鎮(zhèn)居民中普遍存在的“亦工亦農(nóng)”又“不工不農(nóng)”的現(xiàn)象，讓他們盡快融入城市生活，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。土地流轉(zhuǎn)帶來的影響將是人口的流轉(zhuǎn)，當(dāng)進城農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的重心轉(zhuǎn)向城市以后，他們將告別市民加農(nóng)民的雙重身份，擺脫在城鄉(xiāng)間頻繁奔波的生活方式。

三、農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中需要解決的問題

1、更新觀念，營造流轉(zhuǎn)良好氛圍

（1）農(nóng)民要更新傳統(tǒng)觀念。通過宣傳教育，使農(nóng)民逐步認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)的重要性和必要性，進一步明確土地流轉(zhuǎn)是推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化、轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力、增加農(nóng)民收入的根本出路。

（2）政府要轉(zhuǎn)變工作思路。樹立主動為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的觀念，把土地流轉(zhuǎn)工作當(dāng)成一項建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重點工作來抓。加強調(diào)查研究，總結(jié)基層和群眾的實踐創(chuàng)造，及時發(fā)現(xiàn)新情況，妥善處理新問題，總結(jié)推廣新經(jīng)驗，推動土地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。

2、加強管理，提高土地利用效率

（1）嚴(yán)格控制土地流轉(zhuǎn)過程中的“非農(nóng)化”現(xiàn)象。要加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)控和管理，健全土地流轉(zhuǎn)的規(guī)章制度。嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地，在土地流轉(zhuǎn)過程中確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。

（2）積極推進農(nóng)村居住用地流轉(zhuǎn)。隨著城鎮(zhèn)化的進展。農(nóng)村居住用地的閑置浪費將會越來越突出。然而由于傳統(tǒng)觀念以及制度的制約，居住用地的流轉(zhuǎn)明顯滯后，成為制約農(nóng)村土地利用率提高的一個重要障礙。所以，要結(jié)合社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，對村落進行合理規(guī)劃，整治空心村，對閑置土地進行了復(fù)耕，積極推進居住用地流轉(zhuǎn)。

（3）控制小城鎮(zhèn)的用地規(guī)模。對小城鎮(zhèn)的建設(shè)做好科學(xué)規(guī)劃、合理布局，嚴(yán)格土地管理，避免無償或低價使用土地而造成的浪費，從而控制小城鎮(zhèn)的用地規(guī)模，促進小城鎮(zhèn)土地的集約利用。

3、在城鎮(zhèn)化過程中創(chuàng)造良好的土地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境

（1）健全規(guī)章制度。政府相關(guān)部門要對流轉(zhuǎn)行為進行規(guī)范，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)章制度，從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等方面對農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為進行規(guī)范。對流轉(zhuǎn)雙方可能涉及的一些權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任做出明確要求，以保障土地流轉(zhuǎn)工作的順利進行。

（2）消除農(nóng)民進城就業(yè)壁壘。加快農(nóng)村人口的城市化步伐，大力促進城市二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過提供更多的就業(yè)崗位，吸引更多農(nóng)村人口進城務(wù)工、經(jīng)商等;另外要積極營造良好的城市氛圍，減少對農(nóng)民進城的歧視。

（3）提高進城農(nóng)民就業(yè)能力。針對農(nóng)村勞動人口文化素質(zhì)普遍較低的現(xiàn)狀，在城鎮(zhèn)化過程中，一定要注意這些向城市轉(zhuǎn)移的勞動力教育培訓(xùn)，提高其自身素質(zhì)，增強他們進城務(wù)工就業(yè)的適應(yīng)能力。

（4）壯大集體經(jīng)濟實力，促進農(nóng)業(yè)人口就地轉(zhuǎn)移。通過扶持和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，培育產(chǎn)業(yè)集群來積極發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，消化吸收剩余勞動力，促進農(nóng)業(yè)人口就地轉(zhuǎn)移，緩解人口增長對大城市造成的沖擊。

（5）進一步完善農(nóng)村社保體系，消除土地流轉(zhuǎn)后顧之憂。結(jié)合社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，積極建立建全農(nóng)村社會保障體系，建立農(nóng)村基本生活保障制度、養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

（作者單位：152000黑龍江省綏化市北林區(qū)東津鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟管理中心）