遵義地區“兩區”劃定工作的分析與探索

盧光松

建立糧食生產功能區和重要農產品保護區是國家實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略的重要舉措，順利開展“兩區”劃定、實現成果管理與信息化建設的重要手段。根據遵義地區“兩區”劃定項目的開展實際情況，分析了遵義地區“兩區”劃定工作存在的主要問題。并討論了相關問題的解決辦法以供相關決策機構參考，順利開展山區“兩區”劃定工作。

建立糧食功能區和重要農產品保護區是國家實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略的重要舉措。順利開展“兩區”劃定、實現成果管理與信息化建設的重要手段。科學劃定“兩區”對國家的農業發展具有舉足輕重的意義。劃定“兩區”是實現在最適宜的地區種植最適宜的糧食作物品種，發揮農業生產的比較優勢;二是便于借助現代的技術手段對農業生產數據實行精細化管理，推進實現全國“兩區”布局“一張圖”信息監管平臺;三是能夠促進國家農業支持政策的精準實施，降低農業政策實施的行政成本。

1 . 遵義開展“兩區”的優劣勢

山區劃入“兩區”條件首先應是在15度以下永久基本農田范圍內，應具有糧棉油糖膠種植傳統、近3 年播種面積基本穩定，光、熱、水、土質量好的優質或已建成的高標準農田，具備較好的糧食生產能力、生態環境良好的集中連片10畝以上未列入退耕還林還草、還湖還濕、耕地休耕試點等范圍耕地。

主要優勢：遵義市地處云貴高原向湖南丘陵和四川盆地過渡的斜坡地帶，處于亞熱帶濕潤季風氣候區，光、熱、水資源較豐富，氣候溫和、水熱同季，農業有效利用率高，作物生長季長，土地生物的生產潛力大，氣候資源優越，我市耕地面積達到了1257.6萬畝，農業體量在貴州處于領先位置，素有“黔北糧倉”之稱。2017年第一產業增加值402.34億元，全年糧食播種面積72.2萬公頃。全年糧食產量294.87萬噸。

主要劣勢：我市地處云貴高原向湖南丘陵和四川盆地過渡的斜坡地帶，因地域原因，地形切割強烈，山高坡陡，耕地分散，梯田坡度大， 山地、丘陵、盆地、河谷都有分布，山多壩少，全市境內山地面積占61.9%、丘陵面積占30.7%、山間平壩面積占7.4%，是一個典型的山區內陸城市。坡度在15°以下永久基本農田占比少。10畝以下連片地塊占有一定比例，導致部分 15°以下零散耕地不能劃入，減少了劃入部分的有效面積。畫出系統機構原理圖，闡述系統結構及原理。

2.存在的主要問題

一是基本農田被占用后未及時變更數據。國土提供的永久基本農田數據基于2008年第二次全國土地調查， 10年間經濟社會高速發展，土地使用情況變化很大。基本農田數據與土地確權航拍影像疊加后發現，大量的基本農田已經被建設、退耕還林等占用。經濟快速高效發展，經濟開發區建設、高速公路鐵路建設、城市基礎設施建設、小城鎮建設、水利建設、田間基礎設施建設等項目占用大量自然條件好、坡度小的基本農田。為達到占補平衡，國土將基本農田調整到150坡度以上、土壤肥力低的耕地，150以農田被大量擠占，給“兩區”劃定任務帶來具大的困難。

二是永久基本農田使用現狀改變。由于近年來各地退耕還林還竹、農業產業結構調整、生態水土保持項目的實施，導致大量農田使用現狀發生改變，有結構調整改種水果、花卉苗木、中藥材的，有改建魚塘、荷塘的，致使實際可供劃入“兩區”面積減少。

三是坡度劃分精度不夠。存在15°以內的永久基本農田圖斑，外業核實坡度在15°以上，甚至大于25°的情況。由于耕地量算坡度是以一個完整的圖斑為單元，將不同坡地級別的耕地劃分在同一塊圖斑中，量算坡度級別時可能不夠準確，就會存在坡度15°以上的基本農田，實際核查時部分地塊在15°以下。

四是邊界不準。國土提供的永久基本農田圖斑比例尺大多為1：5000和1：10000，客觀導致邊界勾畫不準確，同時，未實地勾繪、專業水平限制等人為因素導致圖斑誤差較大。在外業核實中，一塊完整的土地，一半劃入永久基本農田，一半不是永久基本農田的情況各縣均有出現。

五是土地分類不準，數據收錄不全。存在分類為旱地的基本農田，歷年的種植和實際現狀均為水田的情況，存在水源保障、種植良好的15°以下的連片稻田區，有的正在或已經實施“千億斤糧食”、“高標準農田”建設項目的稻田，卻不是永久基本農田。

六是小麥劃定與當地種植習慣不符。遵義地區重點是西部、北部有種植小麥習慣，根據我市任務重疊區只能是油菜和水稻重疊，小麥劃定按要求不能與玉米、水稻功能區重疊。而我市小麥屬越冬作物，來年與玉米是分帶間套作，與水稻是輪作，一年交叉重疊兩熟，沒有一年只種小麥的空閑地，單獨劃定小麥存在困難也不符合實際。

七是10畝以下連片地塊占有一定比例。遵義地處云貴高原向湖南丘陵和四川盆地過渡的斜坡地帶，因地域原因，地形切割強烈，山高坡陡，耕地分散，梯田坡度大，10畝以下連片地塊占有一定比例。導致部分 15°以下零散耕地不能劃入，減少了劃入部分的有效面積。

3.存在的問題解決建議

上述問題主要由于劃定標準未充分考慮北方平原和南方丘陵、山區的差異，應慎重考慮坡度級別對當地“兩區”劃定工作的影響。未參考使用土地利用的最新現狀，資料現時性比較差，未充分考慮近10年土地使用情況變化，針對遵義地區出現的問題提出以下解決建議。

一是調減任務面積。參考最新的土地利用現狀和影像資料結合當地15°以下永久基本農田數據的實際情況。按山區實際調減當地劃定任務量，以保證“兩區”劃定質量。

二是放寬劃入坡度標準。鑒于我省山區地形地貌特征和土地破碎零碎的特點，15°以下永久基本農田占比小，10畝以下連片地塊占有一定比例，導致細則規程標準范圍內的可劃入“兩區”面積減少。山區大量的糧食種植在15°-25°的梯田內，將15°-25°以內，具有“水稻生產功能”和圖斑面積較大、水源保障、種植基礎好的梯田納入“兩區”范圍。

三是放寬劃定范圍。將過去基本農田漏劃，圖斑面積較大，立地條件好，正在或已經實施“千億斤糧食”、“高標準農田”建設項目的稻田，卻不是永久基本農田，具有糧食生產功能的連片耕地劃入“兩區”。保證地塊的完整性，將與基本農田壓界具有種植條件好的地塊全部納入“兩區”。

四是尊重當地小麥種植實際。由于我省小麥大多屬越冬作物，來年與玉米是分帶間套作，與水稻是輪作，一年交叉重疊兩熟，與北方一年一熟麥區產量高不同，如只種一季小麥糧食單產低，還空閑半年，無效益反減少糧食，失去劃定的意義。應尊重地方實際，允許小麥與水稻、玉米功能區重疊后納入“兩區”。

綜上，本文對闡述了遵義地區開展“兩區”劃定的優劣勢以及對遵義地區“兩區”劃定存在的問題進行了總結，應參考最新的土地利用現狀和影像資料，充分考慮當地實際地形地貌條件，因地制宜設置劃定標準。并針對遵義地區開展“兩區”劃定工作中存在問題的解決辦法做了探討，供相關決策機構參考、對山區更好地開展“兩區”劃定工作提供經驗。

（作者單位：563000 遵義市農業資源區劃辦公室）