日本發展農業生產托管服務的歷程、特點與啟示*

蘆千文 姜長云

（1.中國農業大學經濟管理學院，北京 100083；2.國家發改委產業經濟與技術經濟研究所，北京 100038）

農業生產托管服務是在農戶等農業經營主體不流轉土地經營權的條件下，農業生產性服務組織接受農戶等農業經營主體委托，代其承擔并完成農業生產過程中耕、種、防、收等全部或部分作業環節的農業經營方式。《農業部辦公廳關于大力推進農業生產托管的指導意見》（農辦經﹝2017﹞19號）提出，發展農業生產托管有利于引導普通農戶參與農業現代化進程，促進服務規模經營發展和農業節本增效，也有利于推進農業綠色發展。《農業部、國家發展改革委、財政部關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》（農經發﹝2017﹞6號）要求把發展農業生產托管服務“作為推進農業生產性服務業、帶動普通農戶發展適度規模經營的主推服務方式”。到2016年底，全國以綜合托管系數計算的托管面積達到2.32億畝。到2017年底，山東省以綜合托管系數計算的托管面積已達3200多萬畝，綜合托管率近20%。但就總體而言，我國農業生產托管服務的發展仍然處于初級階段。在此背景下，借鑒國際經驗，有利于更好地引導農業生產托管服務持續健康發展。日本與我國在農業資源稟賦上有很多相似性，發展農業生產托管服務已有數十年的歷史，其經驗對我國富有借鑒意義。有鑒于此，本文試就日本農業生產托管服務的發展歷程進行回顧，探討其經驗教訓及對我國的啟示。

一、日本農業生產托管服務的產生背景

日本農業生產托管服務是指將部分或全部農業作業外包給農業機械設備齊全的專業農戶和農業生產組織。也有以村落為單位的集體承包，即村落內數十家農戶共同提供土地，其中一部分人承包所有的農業作業。日本農業生產托管服務的形成與發展，主要基于以下兩方面的背景。

（一）對推進土地規模化集中的被動替代

戰后初期，日本農地制度改革形成了以小規模自耕農為主的農業發展格局。隨后，直到20世紀70年代中期，日本經濟高速增長，工業化、城鎮化迅速推進，大量農村勞動力轉向非農產業就業，農業兼業化、老齡化和衰退問題日益嚴重。日本在1961年《農業基本法》中提出了擴大農業經營規模、培育自立經營農戶的目標，隨后通過修改法律、提供經濟激勵、放松流轉管制等，鼓勵兼業、老齡農戶離農，努力發展多種形式規模經營主體。但農民流轉農地的積極性不高，以土地集中為主的規模經營成效甚微（詳見表1）。農戶分散經營的格局一直難以改觀，擴大土地流轉規模的空間有限。在銷售農戶中，第二類兼業農戶相比第一類兼業農戶和專業農戶經營規模更小，但數量比重卻更多；規模更小的自給農戶占總農戶比重持續增加（詳見表1）。2015年，銷售農戶中借入土地的農戶數量比重為36.3%，占所經營面積的26.9%，繼續提高的難度越來越大。不少農戶為突破使用機械、引進技術的規模限制，利用家庭剩余的農業勞動力，主動承包其他農戶的農業作業，成為提供托管服務的農戶和經營組織。缺乏農業勞動力的兼業、老齡農戶，則開始將農業作業外包給他人。

表1 1950—2016年日本農戶結構、規模和從業人員情況

（二）解決農業勞動力老齡化和后繼無人問題的策略選擇

日本面臨嚴重的農業勞動力老齡化和后繼無人難題。2016年，日本農業從事者、就業者、骨干農民的平均年齡分別達到60.9歲、66.8歲、66.8歲，其中60歲以上者所占比重分別達60.6%、78.1%、78.4%，分別較2001年增加16.3、11.6、11.7個百分點；75歲以上者所占比重分別為21.2%、31.5%、29.5%，其中農業從業者和就業者的比重分別較2001年增加10.5、13.3個百分點，骨干農民的比重較2011年增加1.7個百分點。缺少年輕人務農，導致日本農業后續發展的困難陡增。不少老齡農戶退出時，將土地留給非農就業子女，形成了大量土地持有非農戶。2015年，土地持有非農戶達到141.4萬戶，擁有耕地65.9萬公頃，超過農戶經營面積的1/5。不少土地持有非農戶務農意愿低，直接棄耕或撂荒土地，導致日本耕地棄耕日益嚴重。從1990年到2015年，土地持有非農戶中的棄耕戶數量占比從37.0%增加到46.2%，耕地棄耕面積增加了210.6%。20世紀70至80年代，日本棄耕面積維持在每年十幾萬公頃的規模，但到2000年和2015年分別超過了30萬公頃和40萬公頃。在此背景下，日本不少地方轉而借助農業生產托管服務幫助勞動力短缺的農業經營組織、缺乏務農意愿的耕地持有者改善農地利用水平。農業生產托管服務逐步被納入日本農業政策的支持范圍。

二、日本農業生產托管服務的發展狀況

在日本，只要達到農地經營規模0.3公頃以上、年銷售額50萬日元以上、從事農業生產托管服務等三個條件之一，就可被統計為農業經營體。因此，部分達不到規模條件的農業生產經營主體，通過提供農業生產托管服務即可成為農業經營體。迄今為止，日本農業生產托管服務的范圍已涵蓋農林畜牧等各領域生產環節。服務主體涉及農戶、農協、農事組合、農業公司、農業生產團體等各類農業經營組織，主要有全程作業和部分作業兩種服務方式。

（一）2010年前日本農業生產托管服務的發展

20世紀70年代中期，日本農業生產托管服務開始被納入農林水產省統計范圍。此后，日本提供農業生產托管服務的農戶（以下簡稱“托管服務戶”）呈減少趨勢，只是減少的步伐明顯慢于農戶總數減少的趨勢（詳見表2）。日本托管服務戶以提供水稻作業服務為主，這與日本以水稻為主的種植結構有關。1997年開始每年有幾公頃到一百多公頃的農地托管，以及其他類型，但與農業生產托管面積相比幾乎可以忽略不計。

從不同環節托管服務作業面積占水稻收獲面積的比重來看，提供托管服務的重點由產中耕整地、插秧環節轉向產前育苗、產后收割脫粒和干燥加工環節。防治環節托管服務面積2005—2010年有較大幅度的提升 （表2）。但就總體而言，各個環節作業服務面積占水稻收獲面積的比重都不高。2010年，只有收割脫粒、干燥加工環節的服務面積比重超過9%，其他環節和全程作業的面積比重均在5%以下。

表2 1975—2010年日本農業生產托管服務戶發展情況 單位：千戶、%

規模化、組織化、法人化農業經營主體的成長，是農業生產托管服務發展的重要推動力量。一是專職提供農業生產托管服務的經營體規模化、組織化、法人化水平提高。1990年到2010年，專職提供農業生產托管服務的經營體從21814個減少到10211個、減少了53.2%，其中農業生產組合、公司、農協等法人化經營體的數量占比從37.9%增加到38.4%；收入大于5000萬日元的經營體數量占比從5.5%提高到6.1%。二是農業經營體中提供托管服務的經營體（以下簡稱“托管服務經營體”）占比較低，但多為組織化托管服務經營體。以2005年、2010年為例，托管服務經營體分別占農業經營體數量的5.5%、7.8%；在這些托管服務經營體中，組織化托管服務經營體分別占59.0%、49.7%，明顯高于托管服務戶占農戶數量的比重（表2）。三是村落農業經營組織提供的農業生產托管服務面積增加較快。2005—2010年，村落農業經營組織從10063個增加到13577個，提供托管服務的作業面積從9.95萬公頃增加到12.60萬公頃，增幅達26.6%。

（二）2010年以來日本農業生產托管服務的發展

1.農業生產托管服務需求情況

在日本的統計數據中有水稻、甘蔗等經營體將生產作業外包出去的情況（以下簡稱“作業外包”）。甘蔗種植面積較少。以水稻為例，從2010年到2015年，水稻經營體數量從117.0萬個減少到95.3萬個，選擇作業外包的水稻經營體從69.6萬個減少到44.9萬個，占水稻經營體數量的比重從59.5%減少到47.5%。2015年，水稻經營體中將不同環節作業外包出去的數量比重從高到低依次為干燥加工、收割脫粒、育苗、防治、插秧、耕整地、全程作業，分別為32.9%、24.2%、17.7%、12.9%、11.7%、6.1%、3.9%，分別比2010年下降7.0、4.8、5.6、2.9、1.5、2.2、1.3 個百分點。這說明水稻經營體對農業生產托管服務的需求，在總體上呈現減少趨勢，但仍以產前和產后環節為主。究其原因，這與產前和產后環節作業更有規模經濟偏好有關。

組織屬性和經營面積對水稻經營體是否將作業外包出去具有重要影響。非組織化、非法人化、小規模水稻經營體傾向于作業外包。這與組織化、法人化、規模化農業經營體傾向于提供托管服務正好互補。2015年，法人化水稻經營體作業外包的比重為37.88%，低于水稻經營體作業外包的比重（47.15%）；在由農戶組成的家族水稻經營體中，有47.28%將作業外包出去，高于組織化水稻經營體作業外包的比例（36.99%）。將作業外包出去的水稻經營體主要集中在經營面積0～2.0公頃之間，經營面積0.5～1.0公頃的水稻經營體將作業外包出去的比重最高，經營面積超過2.0公頃后將作業外包出去的比重明顯減少。這在不同作業環節上表現出差異，如隨著經營面積的擴大，選擇防治環節作業外包的水稻經營體數量占比顯著增加，從外包比重最低變成僅次于干燥加工的環節（詳見圖1和圖2）。這與防治環節作業對規模經濟要求更高有很大關系。

2.農業生產托管服務供給情況

近年來，日本托管服務經營體數量有所減少。2010—2015年，托管服務經營體從13.0萬個減少到11.1萬個。但其中組織化、法人化托管服務經營體占比較高且提高迅速。2015年，托管服務經營體組織化、法人化比重為12.47%、8.04%，顯著高于農業經營體組織化、法人化比重（1.98%、1.84%）。2016年，組織化托管服務經營體有3.4萬個，比2015年增加0.9萬個；其中，法人化托管服務經營體2.38萬個，主要是公司、農事組合、農協等各種團體，分別為1.35萬個、0.62萬個、0.32萬個，分別占 26.1%、56.7%、13.4%。

圖1 2015年不同規模水稻經營體作業外包情況

圖2 2015年不同規模水稻經營體作業外包情況

日本專職提供農業生產托管服務的經營體較少，從業人員中很多是臨時雇工。2015年，專職托管服務經營體7251個，占全部托管服務經營體數量的6.53%。有4.67萬個托管服務經營體實行了雇工制、占全部托管服務經營體數量的42.08%，其中臨時雇工經營體4.39萬個，雇用26.77萬人、523.94萬人·日；常年雇工經營體0.97萬個，雇用3.88萬人、704.02萬人·日。這與農業作業的季節性有很大關系。

2010年到2015年，面向水稻生產提供托管服務的經營體 （以下簡稱 “水稻托管服務經營體”）從11.7萬個減少到9.8萬個，占水稻經營體數量的比重從10.0%增加到10.3%。2015年，各環節作業托管服務面積占水稻收獲面積的比重，從高到低依次為干燥加工、防治、收割脫粒、育苗、插秧、耕整地、全程作業，與2010年相比均有所下降（詳見表3）。

表3 水稻不同環節托管面積占水稻收獲面積的比重（%）

經營規模是影響水稻經營體是否提供托管服務的重要因素。水稻經營體經營規模與其中提供托管服務經營體占比之間，出現 “倒U型”關系。水稻經營體規模小于0.3公頃的提供托管服務的數量比重較高，規模在0.3到0.5公頃的提供托管服務的數量比重最低，但之后隨著規模擴大數量比重會穩定增加（詳見圖3）。形成這種現象的主要原因可能是農業設備利用的規模經濟。在規模較小的情況下，農戶農機等設備有閑置作業能力需要利用，較大規模后閑置能力減少，但規模達到一定程度后，設備大型化導致閑置能力進一步擴大。

圖3 2015年不同規模水稻經營體提供托管服務情況

三、日本農業生產托管服務的運行特點

（一）組織類型

1999年，日本高知縣農業技術中心把農業生產托管服務的組織類型劃分為行政主導型、農協主導型、地域主導型三類。行政主導型是由市町村、農林水產行政部門等共同或單獨出資設立的法人作為第三部門成為運營主體，托管作業服務提供者是第三部門的職員或農戶。這些運營主體也從事農產品銷售、培訓農民等業務。農協主導型的設立、運營主體是農協。部分農協直接經營托管業務，由職員或雇傭作業者進行托管作業；部分農協只負責會計和托管調整事項，給作業者介紹托管業務或組織作業者進行統一托管作業或者成立作業者組織機構，組織作業者共同利用機械。地域主導型的設立、運營主體是農戶組成的地域型農業經營組織，從事會計和托管作業，作業者都是農戶。地域主導型和農協主導型存在交叉，如農協成立的作業者組織機構也具有地域主導型特征。

（二）具體流程

農業生產托管服務的具體運行分為直營型和再托管兩類。直營型，即需求方把農業作業外包給托管服務提供者直接實施的形式。再托管，即中介將農業作業集中整理后再交給托管服務提供者。日本發展了很多中介組織，主要有農業（振興）公社等公益性財團法人，農業部門設立的托管服務中心等，提供信息收集、托管匹配、集成托管、簽訂合同、作業證明、交易結算等支撐服務。少數中介組織也從事直營托管業務。中介組織進行再托管時，主要是把農業作業托管給意愿強烈且有托管資格的農戶或農業經營體，間接達到培育規模化、集約化農業經營主體的目的。大部分中介服務是公益性的，免費或只收很少費用。有些日本地方的農林水產部門也直接通過農協提供托管中介服務。

（三）價格機制

一般情況下，日本農業生產托管服務的價格，以基準價格為依據，由利益相關方協商確定。不同作業環節的基準價格由縣或市町村農業委員會、農林水產部門等根據實際發生費用來測算，確定后進行公示，制成作業經費表或開發成模擬軟件。以實際發生費用來確定基準價格主要考慮兩個原因。一是作為補貼資金發放依據。對農業生產托管服務主要按作業種類和作業面積進行支持，補貼水平的確定主要依據作業實際發生費用。二是規范價格競爭秩序。由公共部門出臺價格參照標準，便于管理部門和中介組織發揮作用，便于托管雙方進行協商談判。托管作業實際價格會依據不同作業情形進行靈活調整，如作業條件、服務主體、服務方式、補貼水平等。在公示價格參考標準時會留有余地，讓托管雙方自行協商，但會規定不同情形下的價格調整幅度。日本多數地方政府期望實現農業生產托管與農地規模經營的有機銜接，要權衡作業價格與地租、農產品價格、勞動工資的關系，平衡利益相關者收益。因此，不少日本地方的托管作業價格是在公共或公益機構的監督協調下，由利益關聯方協商確定。

（四）支持政策

日本沒有出臺專門針對農業生產托管服務發展的政策，而是納入涉農政策支持范圍，作為重要的政策實施手段。1999年，《食品·農業·農村基本法》《農村振興法（修訂）》等把農業生產托管作為確保農地有效利用、提高農業生產效率和規模經營水平、培育農業生產經營組織的政策支持措施。2006年日本農林水產省把農業生產托管列入農業經營改善認定計劃。近年來，日本很多地方政府在農業農村發展規劃中出臺專門政策，鼓勵把農業生產托管作為重要的發展方向，為提供托管服務的農業經營主體提供機械購置補助、托管費用補助或貸款、減免相關稅費等優惠政策。日本各地方對托管作業服務補助金的發放有著相當嚴格的規章制度。如設置嚴格的受助資格條件，與培育組織化、法人化、規模化經營主體結合起來；嚴格補助資金發放程序，明確出現不符合受助條件、提交虛假文件、實施方法不合適或存在違法行為時，要撤銷受助資格或收回補助金，轉讓農機時受助項目也相應轉移。

四、日本農業生產托管服務發展的問題及啟示

（一）發展農業生產托管服務是解決當前農業問題的重要補充選擇，在我國發展農業生產托管服務的重要性很可能超過日本

從表2、表3可見，長期以來日本農業生產托管服務發展較快，但迄今為止，日本農業經營主體選擇作業外包的比重仍然不高。這主要受日本發展農業的資源稟賦、農業發展特征等因素的影響。一是日本農戶規模小，農地狹小、分散、崎嶇，既不利于統一托管作業，也增加了作業成本、影響了作業效率，是阻礙托管作業發展的主要原因。二是日本農戶機械設施配備率高，降低了作業外包的必要性。2000年，日本農戶戶均乘用拖拉機0.96臺、插秧機0.80臺、收割機約0.90臺；2015年，日本農業經營體中擁有動力插秧機、拖拉機、聯合收割機的比重分別為55.17%、75.54%、43.28%，折合每經營體0.57臺、1.01臺、0.46臺。三是多數日本農戶擁有專門務農人員，兼業農戶也可利用空閑時間務農，由此導致農業勞動的機會成本低。2015年，日本銷售農戶中沒有專門務農人員的僅占19.46%。很多農戶不愿意增加現金支出，購買農業服務的意愿也就不強。四是農業規模結構的演變趨勢成為制約農業經營體作業外包的重要因素。從圖1、圖2可以看出，除防治環節外，0.3公頃到1.0公頃的農業經營體選擇作業外包的數量比重較高，大于或小于這個規模范圍的農業經營體選擇作業外包的數量比重會降低。而日本農業經營主體卻一直呈現平均規模逐漸擴大（已大于1公頃）和小于0.3公頃的自給農戶數量比重增加的趨勢。此外，農業經營收入占農戶家庭總收入比重低，從1960年的50.2%下降到2003年的14.3%。很多農戶選擇棄耕撂荒或等待土地價值升值，也導致日本農戶選擇農業作業外包的意愿不高。

但農業生產托管對解決日本農業發展難題確實發揮了重要作用。從發展歷程看，多數作業環節托管面積比重的相對增加，規模化、組織化、法人化托管服務經營體迅速發展，對于促進農業勞動力有效利用、培育農業經營組織、防止農地閑置具有重要作用。在銜接小農戶與現代農業方面，發展農業生產托管服務，有利于幫助高齡農戶、兼業農戶減輕勞動負擔、節約投資、提高技術水平，增加形成產地合作機制的機會，實現需求導向的生產銷售。發展農業生產托管在解決廢棄物環境污染問題、增加農村殘疾人福利和就業機會等方面也起到重要作用。日本努力推動農業生產托管服務發展，也可以為年輕農民跨過土地租金壓力、避免經營風險提供成長路徑。

中國同樣面臨著農業老齡化、兼業化的挑戰，但相比日本，中國有著發展農業生產托管服務更為優越的條件。一是主要農區分布在廣闊的平原，便于進行土地集中整理，為農業生產托管創造條件。二是中國農戶規模更小，處于選擇作業外包數量比重較高的規模區間。三是大量農業服務組織迅速崛起，成為農業生產托管服務的重要提供者。四是在工業化、城鎮化較快發展的背景下，由于農業勞動機會成本較高，農戶作業外包行為普遍。中國相比日本少了許多發展農業生產托管的不利因素，更應借鑒日本經驗加大扶持和規范發展力度。

（二）農業生產托管業務穩定性差且主要作為業務調劑手段，可作為發展農業生產性服務業的重要方式

與土地流轉相比，農業生產托管表現出作業面積的不穩定。這種情況可見于日本財團法人——農林漁業振興會每年匯編的獲獎勵農業經營體案例。業務不穩定的原因主要是銷售市場競爭加劇、價格波動引起的作業外包需求波動。這導致農業生產托管業務難以成為農業經營主體的穩定收入來源，使得他們多采取自營農地和托管作業同時經營的形式，并把托管業務作為調劑經營規模的輔助手段。這是日本專職托管服務經營體不斷減少的重要原因。

農業生產托管與農地規模經營的關系和定位，不同日本學者的觀點不同。代表性觀點有：岡崎泰裕等認為二者基本一樣，都是擴大農業經營規模的有效形式，會相互競爭和替代。速水佑次郎等認為只有通過合同固定關系后，農業生產托管擴大經營規模的效果才與土地流轉一樣。田代洋一認為農業生產托管是向農地流轉演變的“過渡”階段。他把農業作業外包看成是農戶兼業化過程中維持自耕形式的努力，全程作業外包是這種努力的極限狀態。不管日本學者如何爭論，農業生產托管擴大農業經營規模是不爭的事實。從圖1、圖2、圖3可以看出，主要是非組織化、非法人化和小規模農業經營主體將作業外包，主要是組織化、法人化和大規模農業經營主體提供托管服務。這說明農業生產托管服務有助于大規模農業經營主體發揮規模經濟效應，有助于推動組織化、法人化農業經營主體發展。因此，農業經營主體把農業生產托管作為輔助業務、調劑手段，有利于促進其資源和農機利用等，是加快成長壯大的捷徑，也是帶動小農戶發展現代農業的有效手段。

對于中國而言，新型農業經營主體與小農戶共同發展應該是農業發展的常態，必須處理好培育新型農業經營主體與扶持小農戶發展的關系，引導二者優勢互補、共生共贏。日本發展的經驗表明，農業生產托管服務恰好把支持新型農業經營主體發展與支持小農戶揚長避短結合起來，有利于促進小農戶納入現代農業分工協作體系。當前，中國的家庭農場等新型農業經營主體具有經營與服務的雙重功能，成為重要的新型農業服務主體，發揮著引領帶動小農戶發展現代農業的重要作用。這種情況下，以下三種情形都是中國支持發展農業生產托管所樂于見到的。一是依托新型農業經營主體培育新型農業服務主體，鼓勵新型農業經營主體向新型農業服務主體轉型，為留地意愿強烈的小農戶提供服務，將他們引入現代農業發展軌道。二是支持家庭農場等新型農業經營主體以高質量、高效益的托管服務引導小農戶流轉土地，促進自身擴大規模、提高能力。三是支持返鄉務工人員和農村年輕群體在農業生產托管領域創業，成為培育新型職業農民和發展農業生產性服務業的重要方式。在此基礎上，形成新型農業經營主體與新型農業服務主體有效競爭、分工協作、優勢互補、有機銜接的發展格局。

（三）農業生產托管服務供給受復雜因素影響，需要針對價格、中介、成本、主體等關鍵環節特點制定相應發展策略

日本農業老齡化、兼業化以及1970年以來推行大型農業機械化，都是引致小農戶農業作業外包的重要原因。但要引起服務供給響應，需要托管服務具備經濟可行性，讓托管服務供給主體獲得較為滿意或合理的收入。這取決于很多復雜因素。一是適用技術的影響。只有可分工的農業作業環節才能進行托管，這往往有賴于適用技術的出現。如種苗移栽機械的出現，有利于蔬菜育苗環節實現生產托管。二是托管價格的影響。田畑保在調查中發現日本不少地區農業作業價格長期不變，而農產品價格、勞動工資、土地租金等頻繁變化，造成了托管業務不穩定，制約了農業生產托管的發展。三是政策導向的影響。在農業生產托管服務發展過程中，日本一直以公益性為政策導向，著重發展公益性服務主體，對托管作業價格、范圍施加較多限制，抑制了市場主體提供托管服務的積極性。四是契約不完全的影響。農業勞動的監督計量難題導致托管契約的不完全性，發生逆向選擇和道德風險的理論概率很高。一方面，需要發展中介組織彌補契約的不完全性。另一方面，農戶具有提供托管作業服務的成本優勢。據日本農協調查，2013年的農業生產托管費用，農戶比生產組織在部分作業環節低了5.5%到7.8%，全程作業低了約1%。由農戶提供托管作業服務節省了組織管理、勞動監督費用，且作業時間靈活。此外，還會受到服務主體實力、自耕農文化、農戶心理、作業時間等因素的影響。

透過這些影響因素，結合前文梳理和分析，中國支持發展農業生產托管服務，需要制定適宜的發展策略。

一是創造農業作業集中托管條件。日本正大力發展村落型土地調整利用組織，把愿意選擇作業外包的農戶農地使用權集中起來，進行集成托管，減輕土地集中連片利用的阻力。中國村集體經濟組織、土地股份合作社以及與農戶聯結緊密的龍頭企業等新型農業經營主體、農業產業化聯合體等新型組織形式的運行，有利于發揮類似作用。要支持這些經營組織或組織形式發揮農地調整利用功能，為開展農業生產托管創造條件。

二是因作物制宜選擇農業生產托管服務的發展重點。從日本經驗看，能夠進行機械作業是托管服務發生的重要有利條件，農機作業服務也是日本農業生產托管服務發展的重點所在。目前，中國農業機械化水平較高的主要是糧食作物，應著重發展糧食作物的托管服務。其他作物領域和畜牧養殖業，視機械化發展程度而定，不能不加區分地盲目推進。

三是建立多元托管中介服務體系。近年來，中國農業生產托管服務的發展實踐中，已經出現了很多承擔中介服務職能的組織形式，如現代農業綜合服務中心、農業社會化服務中心、農業服務超市等，其建設和運營主體有農技推廣等涉農服務部門、供銷社和郵儲等傳統農業服務組織、農業產業化龍頭企業、農資等銷售企業、農業服務公司等以及不同類型主體間的合作經營模式。他們在不同層次、不同功能、不同范圍的農業生產托管中介服務中發揮著不同的比較優勢，其中市場主體參與建設或運營的托管中介服務組織，更加注重以農戶需求為導向，顯現出更強的生命力和活力。中國支持發展農業生產托管服務，需要參考日本重視發展公益性托管中介服務的做法，但更要注重總結提升國內已有的實踐經驗，發揮政府部門、公益性組織和市場主體在相應領域的比較優勢，形成多元主體分層發展、分類發展、分工協作的農業生產托管中介服務體系。

四是探索托管價格規范運行體系。農業作業托管價格是聯結托管雙方的紐帶，是托管服務市場充分發育、有序競爭的關鍵。日本由公共部門與利益相關方協商確定價格的做法值得借鑒，但不應該對市場主體施加過多的價格限制，避免影響發揮市場對資源配置的決定性作用、制約市場主體發展。當前，中國的農業支持政策正向引導農業經營主體增強市場競爭力和發展能力轉型，在研究和建立托管價格運行體系過程中，要注意不同發展階段價格調控手段的策略性：在發展初期注重使用價格補貼等手段發揮培育市場的作用；在成熟期注重通過價格調控發揮促進有序競爭、提高服務質量的作用；注意加強價格動態監測，避免出現哄抬價格、侵蝕甚至損害小農戶利益的現象，注意建立共享收益、共擔風險的利益聯結機制。

五是扶持農戶型托管服務組織。統籌協調新型農業經營主體與新型農業服務主體的發展，要調動家庭農場、種養大戶等新型農業經營主體提供農業生產托管服務的積極性，使農業生產托管成為農業經營主體尤其是小農戶升級發展的“潤滑劑”、“加速器”。要結合支持新型農業經營主體、新型農業服務主體，增強面向小農戶的農業生產托管服務能力，引導農業生產托管服務專業化、規模化、品質化發展。

日本從20世紀60年代中后期就開始發展農業生產托管服務，國內學者對此關注甚少，許多經驗、教訓仍值得進一步挖掘。農業生產托管滿足了農戶保留農地經營權的心理訴求，是促進農業資源有效利用的重要形式。中國要正確認識農業生產托管服務的價值，處理好與農地規模經營的關系，形成農業服務規模經營和農地規模經營分工協作、相互促進的發展格局，充分發揮農業生產托管服務在創新現代農業產業體系、生產體系、經營體系中的作用。