探析我國治安志愿組織的發展路徑及其完善
——以浙江省諸暨市楓橋鎮“紅楓義警”為例

楊晟杭

(中國人民公安大學，北京100038)

治安問題根源于社會，特別是當前我國處于社會轉型期，經濟結構多元化發展帶來安全利益訴求的多元化，社會治安問題復雜化。因此，倡導多元參與社會治理是維護治安秩序的必然要求。治安的本質在于社會有效控制，社會有效控制是治安秩序確立和維護的重要手段，兩者具有內在一致性。在治安秩序維護的整個過程中，如果缺少社會公眾的參與，便難以做到有效的社會控制，而治安志愿組織則是公眾參與社會治理的一種重要形式。治安志愿組織是治安主體中成員來源渠道多種、工作形式多樣、治安管理任務特定、社會影響面廣泛的不可缺少的一類治安主體，在我國有悠久的歷史和光榮的傳統。治安志愿制度在我國有比較長的歷史，建國初期建立的治安保衛委員會是我國歷史最長的治安志愿者組織。[1]改革開放后，各類治安志愿者組織日益增多，出現了義務巡邏隊、義務消防隊、義務反扒隊、平安志愿隊等多種形式治安志愿組織。除此之外，還有大量的治安志愿者以反扒志愿者、義務巡邏人員、鄰里守望人員等個人身份從事治安志愿活動。[2]然而，現有的治安志愿組織中有些運行良好，對當地社會治安秩序的維護起到了很好的作用，而有些卻“無疾而終”，缺乏持續發展的動力。筆者試圖引入美國經濟學家Freeman提出的“利益相關者理論”對浙江省諸暨市楓橋鎮“紅楓義警”這一志愿者組織進行分析考察，進而為我國治安志愿組織的可持續發展及其路徑的完善提出拙見，以供參考。

一、“紅楓義警”志愿者組織及其評析

浙江省諸暨市楓橋鎮以“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”的預防化解矛盾的“楓橋經驗”聞名，成為維護社會穩定的典范。在習近平總書記“把‘楓橋經驗’堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好”[3]的重要批示精神指導下，楓橋鎮在黨的十九大精神指引下，根據新時代社會矛盾的新特點，創新發展形成了“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”的新時代“楓橋經驗”，著力打造基層基礎社會治安多元共治的新局面。治安志愿組織是楓橋鎮社會治安治理的重要依靠力量，諸如“青年幫幫團”“陳家女子防范隊”“村嫂巡邏隊”“楓橋大媽”“紅楓義警”等治安志愿組織在當地社會治安治理中發揮了重要作用。而“紅楓義警”則是當地所有治安志愿組織中較為突出的一個。筆者通過調研，并與當地同類型的其他治安志愿組織相比較，發現“紅楓義警”有以下五個方面的優勢。

(一)定位準確，組織明確

“紅楓義警”志愿組織是諸暨市楓橋鎮行政區域內有志于平安、警務志愿活動的社會公眾自愿組成，開展群防群治和輔助警務活動的自發性社會組織。該組織接受諸暨市公安局治安大隊和楓橋派出所的業務指導及監督管理，依照國家法律、法規和章程，主要協助參與治安防范、法制宣傳、安防教育、糾紛調解、文明勸導、幫困解難等工作。

“紅楓義警”志愿組織成立之初便對自身進行準確定位，組織上堅持自發性和非營利性，業務上確定為協助性和治安性，有利于保障志愿者治安熱情的長效性；與此同時，在組織管理上，又自覚接受諸暨市公安局治安大隊和楓橋派出所的監督指導，促進了組織的規范性和合法性。通過以上兩個方面工作，有助于增強“紅楓義警”治安志愿者的組織認同感和社會參與感，進而提升了組織的效能。

(二)業務廣泛，成效顯著

雖然成立至今只有一年多的時間，但從發揮的成效來看，“紅楓義警”志愿組織共參與治安巡邏370余次，調解各類居民矛盾糾紛80余次，開展平安建設宣傳150余次，參與救援搜尋50余次，舉報傳銷活動20余次，提供有價值的治安信息140余條，協助公安機關抓獲違法犯罪人員20余人，破獲各類治安、刑事案件近20起，業務參與范圍之廣、服務成效之顯著，明顯超過同類其他組織，已經成為當地推進平安公益事業發展的重要社會力量。①

(三)黨建引領，政府協作

“紅楓義警”志愿組織現有隊員124名，其中黨員43名。通過“兩學一做”系列教育活動，身為“紅楓義警”志愿組織的黨員增強了黨員意識和服務意識，成為“紅楓義警”志愿組織的重要骨干力量，充分發揮了黨員先鋒模范作用，主動承擔各類急難險重的志愿任務，在志愿組織內部形成了良好的示范帶頭作用。與此同時，在楓橋鎮政府和楓橋派出所共同幫助下，設立了平安基金，加大對“紅楓義警”志愿組織的扶持力度。政府將一些可由社會力量承擔的工作納入政府購買服務范疇，由“紅楓義警”志愿組織承擔，引導“紅楓義警”適度開展經營活動，增強其“造血”能力，實現政府和社會的雙贏。在政府有關部門和隊伍黨員的共同支持和努力下，“紅楓義警”組織有了更強的內生動力和資源能力。

(四)設計科學，運行有序

“紅楓義警”志愿組織在諸暨市公安局指導下科學制定組織章程，明確以諸暨市公安局為主管單位，由楓橋派出所負責日常管理。“紅楓義警”志愿組織按照“一會三站X組”的架構組建，“一會”即建立“紅楓義警”志愿組織理事會，負責協會的日常工作；“三站”即依托派出所3個警務站配設“紅楓義警”工作站；“X組”即根據工作需要建立若干工作組織，形成“三位一體”的架構體系。根據協會管理和工作的需要，設立協會顧問、會長、副會長、秘書長、副秘書長、工作組長等管理崗位，科學的組織架構保障了組織的穩定與運行的高效與順暢。在派出所新建安防體驗區二樓設置“紅楓義警”志愿組織活動中心，作為“紅楓義警”志愿組織的綜合辦公場所、品牌展示之地和日常活動中心、培訓中心。通過“紅楓義警”志愿組織的微信服務號，對財務、會務實行網上全程公開，實現社會組織社會管。

(五)長效宣傳，多重激勵

實施以精神獎勵為主物質獎勵為輔的原則，按照志愿服務時長和實際貢獻情況，建立會員積分制度，根據積分評比一星至五星級會員，分別頒發星級會員證和“義警”徽章，諸暨市公安局視情授予治安榮譽獎章或給予見義勇為獎勵。與此同時，“紅楓義警”志愿組織重視加強宣傳引導，培育先進典型，①充分借助新聞媒體，并依托微博、微信公眾號等新媒體手段，大力宣傳“紅楓義警”志愿組織建設進展、成效、經驗和做法；充分發揮先進典型的示范作用，結合“兩個最美”宣傳，及時發現、挖掘一批“紅楓義警”志愿者的典型，形成特色品牌。

楓橋鎮政府組織動員有關商鋪為“紅楓義警”志愿者提供歇腳或其他幫助，設置“紅楓義警”愛心點，貼掛統一的標識牌，在“紅楓義警”志愿者巡邏期間為志愿者提供歇腳和茶水供給，積極形成全社會共同參與的良好局面。同時，注重打造“紅楓義警”文化，建設“義警亭”，設置“義警”徽標、“義警”服裝、“義警”旗幟等，增強“紅楓義警”的感召力和示范性，使“紅楓義警”志愿組織成為有血、有肉、可看、可學的社會組織標桿。在一系列宣傳激勵措施之下，成功打造了“紅楓義警”志愿組織的品牌效應，在取得政府認可、社會認同的同時，也促進了組織的發展，提升了成員的榮譽感和成就感。

二、“利益相關者理論”下的“紅楓義警”

(一)“利益相關者理論”簡評

美國經濟學家Freeman提出了“利益相關者理論”，即企業在發展中應當更加注重長期目標和持續發展，在管理過程中吸納盡可能多的利益相關者，激發利益相關者的主觀能動性，從而減少監督激勵成本和機會主義行為，形成良性互動關系，最終降低企業成本，提升企業核心競爭力和持續發展力。Freeman于1984年給出利益相關者的經典定義，即“利益相關者”是“那些能夠影響企業目標實現，或者能夠被企業實現目標的過程影響的任何個人和群體”。[4]

(二)“利益相關者理論”引入

組織效能評估是組織的一種自我提高與自我完善。效能指標體系囊括組織各個方面，其評估結果可以反映組織缺點和不足，提升組織公信力，擴大組織影響力，進而獲得更多的支持和認同。筆者在本文中將“利益相關者理論”引入到治安志愿組織的發展和運行中來，嘗試采用企業管理思維和指標體系對現有治安志愿組織進行效能評估。因為，一方面，利益相關者對組織的各種情況了解比較深，關注度比較高，相對于其他形式的評估對信息把握更全面。另一方面，部分利益相關者的期望雖低，如受助者的滿意度，但是并不代表全體利益相關者的期望。[5]

評估主要包括組織結構、資源能力、業務流程以及項目與服務等四個方面。其中組織結構對于治安志愿組織的效能提升具有決定性作用，與治安志愿組織使命的完成與組織結構的合理性關系密切。組織結構的具體指標包括：組織機構設置、組織章程、組織決策、組織監督和組織激勵機制。資源能力是治安志愿組織獲取和管理組織資源的能力，在治安志愿組織的生存與發展中起著物質基礎作用。資源能力的具體指標包括：物資經費來源、物資經費供應的穩定性、財務預算制度和經費使用的公開透明。業務流程強調組織的運行和管理，治安志愿組織業務流程的合理性直接體現治安志愿組織的效能。業務流程的具體指標包括：治安志愿者招募和培訓、治安志愿組織任務執行方式和治安志愿者的執行效力。項目與服務是治安志愿組織最終產出，對項目和服務的評價直接影響利益相關者對非營利組織的評價。治安志愿組織項目與服務的具體指標包括：對治安志愿組織的總體評價、治安志愿組織的工作績效和接受治安志愿服務后的反饋。

(三)“利益相關者理論”下的“紅楓義警”考察

盡管我國治安志愿組織在近些年發展迅速，然而，與西方發達國家相比，我國大部分治安志愿組織還存在一定的差距和問題。筆者通過對浙江省諸暨市楓橋鎮治安志愿組織中的特色品牌——“紅楓義警”志愿組織進行實地調研，采用發放調查問卷和對負責“紅楓義警”志愿組織管理的會長、秘書長及楓橋派出所領導和民警訪談所進行的調查研究，得知“紅楓義警”志愿組織的組織模式和運行情況，結合“利益相關者理論”相關效能的評估指標，從組織結構、資源能力、業務流程和項目與服務四個方面對“紅楓義警”志愿組織進行深入考察。

1.組織結構。在我國，尚沒有形成一個較為規范的治安志愿者招募、培訓、管理、激勵的體系，[6]更沒有一套專門適用治安志愿組織的管理辦法來實現組織管理的制度化和規范化。各地治安志愿組織普遍缺乏有效的監督管理部門，缺少科學規范的組織管理辦法，沒有固定的活動場所，沒有長效的激勵措施，造成組織與工作運行機制不協調不順暢，治安志愿者隨時流失，最終導致組織解散。

“紅楓義警”志愿組織在諸暨市公安局的指導下，總結實踐經驗，形成了成熟穩定的組織結構。第一，組織機構設置上，“紅楓義警”志愿組織按照“一會三站X組”的架構組建，形成“三位一體”的架構體系，提高了命令傳達和任務執行的效率。第二，組織章程上，在諸暨市公安局及楓橋派出所的共同指導下，科學制定了組織章程草案(試行)，后在實踐工作中不斷總結、改進和完善，形成現行正式章程。第三，組織決策機制上，明確以諸暨市公安局為主管單位，由楓橋派出所負責日常管理。按照“指導有力、管理有責、運行有序、工作到位”的原則，科學合理確定管理人員，立足于楓橋鎮平安特色小鎮創建和社會治理的要求，形成“上下貫通、統分結合、內外聯動”的工作機制。第四，組織監督機制上，按照內部管理結合外部監督的原則，堅持信息公開，接受社會監督。第五，獎懲激勵機制上，堅持精神獎勵為主物質獎勵為輔的原則，重視宣傳，樹立典型，增強組織集體榮譽感和社會認同感，提升組織凝聚力，激發組織源動力。

2.資源能力。治安志愿服務活動的組織和開展，治安志愿者隊伍的培訓和管理，治安志愿者必要的人身安全保險，都離不開經費做保障。[7]當前我國大部分治安志愿者組織都是通過企業捐助和組織成員內部募捐等方式籌集活動資金，無法保證資金來源的穩定性，影響組織的長效發展。大部分治安志愿組織也因為缺乏科學的財務預算和經費使用的公開制度，導致經費管理混亂，物資浪費等情況。

“紅楓義警”志愿組織有較強的資源能力。第一，物資經費來源方面，組織創立之初由始創成員募捐集資5千元活動經費，后在楓橋鎮政府和楓橋派出所聯系幫助下，與諸暨市流動人口管理局簽訂了政府購買服務協議，提供每年5萬元經費支持。第二，物資經費供應的穩定性方面，除了簽訂政府購買服務協議外，在諸暨市公安局和楓橋鎮政府聯合倡議下，按照“社會組織社會辦”的思路，參照見義勇為基金會的模式，政府出一點，社會籌一點，在市級層面成立一個平安基金會，楓橋鎮層面設立平安基金分會，專門用于對平安公益類組織的培育，保障了供應的穩定性和長效性。第三，財務預算制度方面，組織經費主要用于購置服裝、裝備及發放必要的交通、餐飲和醫藥補貼，由擁有財務管理經驗的秘書長管理。第四，經費公開透明使用方面，“紅楓義警”志愿組織通過微信公眾平臺對全體成員和社會進行公示，由楓橋派出所審計監督。

3.業務流程。當前，我國主要是由公安機關負責對治安志愿者開展業務指導和培訓，但通常會因為培訓內容針對性、實用性不強和培訓時間短等原因，導致治安志愿者的業務能力不足、水平不高，無法有效勝任相關治安志愿服務工作，反而增加了行政負擔。更有甚者，在志愿服務過程中，因為志愿者自身法律意識不強，容易一時沖動引發過激行為，產生違規違紀違法行為，需要承擔法律責任。在執行任務的方式方面，誠如北京市率先創建的“首都治安志愿者網”，對治安志愿者進行實名招募登記，但在開展志愿服務工作時卻未能通過該網站平臺進行及時發布和動員，沒有一個相對固定的組織渠道，導致了信息獲取的被動性，增加了參與治安志愿活動的社會成本。治安志愿者本身缺乏必要的人身安全保障，法律上也沒有對治安志愿者的權利義務做出相關規定，導致權責模糊，容易使治安志愿者執行任務時引發自身違規違紀違法行為。

“紅楓義警”志愿組織業務流程較為規范和科學。第一，志愿者招募方面，通過自愿報名方式進行招募，由派出所對所招募的隊員進行審核；按照“專項設置、分類配置、人盡其用”的原則，分設工作組并聘選組長。第二，志愿者培訓方面，由楓橋派出所組織對“紅楓義警”志愿組織的所有隊員開展崗前培訓，主要包括個人防范技能和法律法規等方面內容。第三，任務執行方式方面，組織成立初期，由楓橋派出所民警和輔警帶隊開展各項志愿服務工作，在實際服務過程中進一步開展培訓和指導，熟練后由各小組長帶隊開展服務工作。第四，執行效力方面，組織自成立以來，通過規范的運行模式，促進了“紅楓義警”志愿組織在居民矛盾糾紛調解、平安建設宣傳、救援搜尋、線索舉報、警務協助等方面發揮了自身獨特的重要作用。

4.項目與服務。治安志愿組織作為一支維護社會治安的特色力量，能夠配合公安機關開展治安防范和幫困救難工作，緩解公安機關工作壓力，提升群眾滿意度和安全感。政府作為社會治安管理工作的國家主體，理應加強對治安志愿組織的幫扶和指導，開展密切協作。然而，當前因為部分地區政府對其重視不夠，部分治安志愿組織雖在政府倡議下創建，卻沒有與政府部門形成良好、持續的協作關系，致使治安志愿組織工作開展針對性不強、力度不夠，志愿工作效力低下，志愿服務評價不佳，進而導致政府對于治安志愿組織的信任度與支持度降低。

此外，當治安志愿組織總體資源不足，而且私人慈善作為供給資源的主要途徑時，控制重要資源的少數群體往往對資源的服務對象和服務方式具有主導型的控制權，因此，在志愿組織決策和運作時，沒有遵循志愿組織的根本宗旨，讓其所關注的對象得到重視甚至出現資源使用的重復浪費，而那些真正需要服務的對象卻得不到應有的幫助，這是一個不可忽視的弊端。

“紅楓義警”志愿組織的業務活動主要包括巡邏防控、提供破案線索、矛盾糾紛化解等。筆者通過對楓橋鎮居民發放調查問卷，分析數據后得出以下結果。

表1“紅楓義警”工作效果分析②

上述分析表明，“紅楓義警”志愿組織在巡邏防控、提供破案線索、化解矛盾糾紛和提供便民服務等各方面工作中都很有成效，同時也反映出當地居民對“紅楓義警”志愿組織滿意度較高。

三、完善我國治安志愿組織發展路徑的若干思考

綜上所述，當前我國大部分治安志愿組織存在組織結構混亂，資源能力不足，業務流程不夠科學和專業，項目與服務偏離方向等問題，導致群眾對大部分治安志愿組織滿意度不高、認同感不強，制約了治安志愿組織的發展。筆者引入“利益相關者理論”對楓橋鎮治安志愿組織的品牌——“紅楓義警”進行科學分析，總結了“紅楓義警”志愿組織的可借鑒經驗，進而提出完善我國治安志愿組織發展路徑的若干思考。

(一)強有力的組織支持

治安志愿組織的發起和支持是志愿者組織成立和存續的核心，盡管治安志愿組織有自發性和自愿性的特點，然而立足我國當前國情，想要利用有限資源發揮最大效力必須集中力量辦大事。因此，作為社會治理的重要依靠力量，治安志愿組織從成立到發展都離不開強有力的組織支持，最為關鍵的是得到政府及其相關部門的認可、指導、支持與保障，既可以避免資源的浪費、服務的偏位，也可以提升組織的身份合法性和業務針對性。

(二)明確的組織章程

合理科學的制度是組織運行管理的基礎和保障，針對當前治安志愿組織數量龐雜、發展迅速的現狀，應當加緊立法尤其是加緊進行地方法規的制定，建立一套普遍適用的較為完善的治安志愿組織管理規定，對治安志愿者的招募、培訓和權力、責任、義務等管理事項做出明確規定。建議成立各級治安志愿者組織協會，條塊結合，由上級組織和地方公安機關根據實際工作需要，共同負責下級治安志愿組織工作的指導、分工、監督和維權，最大限度地保障治安志愿組織的合法建立和規范運作，保障治安志愿者的合法權益不受損害，防范治安志愿者自身行為的越軌違規違紀甚至違法犯罪。

(三)完備的組織管理結構

筆者在實踐調研中發現，有些治安志愿組織較為零散、分散，有些自發成立缺乏有效的指導；還有存在一類情形，就是現實中大量的有志參與治安服務的人群，由于缺乏有效的參與渠道而無法參與到志愿組織中來，造成了現實中的志愿資源流失。除此之外，筆者還發現少數治安志愿者組織中還摻雜了一些地方的“刁民惡霸”，這對于治安志愿組織的長遠發展都是不利的。因此，筆者建議，各地可以建立統一的治安志愿者登記注冊平臺，由公安機關負責對所有治安志愿者進行違法記錄審查，由志愿者組織部門進行基本道德資格審查。所有有志于參加治安志愿組織的人均可以利用平臺登記注冊，填寫各自職業和特長。治安志愿組織可以根據志愿者自身特長進行有效的組織和再分工，提高治安志愿者的服務能力和服務效率，避免治安資源的浪費。

由各級治安志愿組織選舉推薦有管理經驗和志愿熱情，受集體尊重認可的治安志愿者負責組織人員的招募管理、業務活動的組織開展、組織活動經費的使用公示、志愿者工作成果的宣傳記錄和優秀先進的評選獎勵等工作。在微信、微博等社交通信軟件普及的今天，也應當注重組織的信息化建設，提高成員溝通聯系的便捷性，增強組織的凝聚力、行動力和影響力。

(四)良好的資源籌備能力

組織經費問題是每個治安志愿組織無法繞過的難題，無論是個人籌集還是社會募捐都不是組織長久發展之計。地方政府作為地方治安管理的最高責任者，應當明確治安志愿組織對社會治安管理和地方安全穩定的積極意義。因此，政府部門應當利用資源支配的優勢，通過政府購買、外包服務等方式給治安志愿組織提供穩定的專項活動經費。與此同時，政府部門和治安志愿者之間應當建立長效協作機制，治安志愿組織接受政府組織的領導和管理，政府為治安志愿組織提供資金、信息和技術支持，互利共贏，共建共治社會治安。

(五)專業的業務能力培訓

建立正規、科學和專業的崗前培訓制度，從而提高治安志愿者的法治水平和綜合能力。應當將培訓考核合格作為治安志愿者上崗的必要條件，并對培訓方法、培訓內容、培訓時間做出剛性的規定。在條件允許的前提下，由地方公安機關負責日常的指導工作，在業務實踐中開展因地制宜、適應各地實際情況、避免培訓方式方法僵化的有針對性的教育教學。治安志愿組織應當與政府部門和公安機關建立良好的合作互助關系，形成雙向互動效果，保障信息暢通和資源共享。

(六)有效的宣傳和激勵

志愿者的工作熱情是治安志愿組織生存發展的重要保證，尤其應當重視采取適度有效的多重獎勵的激勵措施，維持治安志愿者參與治安志愿服務的穩定性和積極性。江蘇省宿遷市率先推出“治安志愿者積分考核獎勵管理辦法”，[8]由政府對治安志愿者的有效治安服務行為進行考核登記，給予一定數量的積分獎勵，再根據積分定期給予物質獎勵。對于宿遷市的獎勵管理辦法，各界褒貶不一。筆者認為，全國各地經濟發展水平存在一定差距，江蘇宿遷模式確實行之有效，但卻不宜在全國大規模推廣，因為這種模式不僅會對經濟落后地區造成財政負擔，還會引起各地治安志愿者之間的攀比，影響了參與治安志愿服務的熱情。因此，在當前社會背景下，應當著力構建多元激勵機制，采用物質獎勵與精神激勵相結合的激勵制度，盡量避免單項使用物質獎勵等容易引起攀比的不良后果，可通過評選先進個人，經社交媒體登報宣傳等精神獎勵方式為主進行激勵；或根據治安志愿者自身特點，在政府和公安機關能力范圍內，依法予以幫助滿足特定個性化需求。

四、結語

加強和創新社會治理，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，黨的十九大報告也明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局。因此，引領和推動社會力量共同參與社會治理必將成為新時代社會治理體系的重要組成部分。筆者根據不斷深入總結推廣發展新時代“楓橋經驗”的時代精神和要求，通過引入“利益相關者理論”，分析諸暨市楓橋鎮治安志愿組織的特色品牌——“紅楓義警”志愿組織，分析當前社會治安志愿組織之不足和“紅楓義警”志愿組織之優勢，提出新時代下進一步完善我國治安志愿組織發展路徑的若干思考。誠然，“紅楓義警”志愿組織的成功有賴于一定的經濟基礎和時空條件，其成立和發展也離不開地方政府和組織負責人的投入和支持，并非直接照搬便能發揮同樣之功效，具體業務活動開展中也存在精確性不足、人力財力有個別浪費等情況，有待實踐中進一步總結完善。

注釋：

①“紅楓義警”組織相關數據和材料源自浙江省諸暨市公安局楓橋派出所調研.

②“紅楓義警”組織項目服務中評價數據由問卷調查分析獲得.