區域經濟發展不平衡與土地違法：基于地方政府經濟增長激勵的視角

王 青，陳志剛

（1.南京郵電大學社會與人口學院，江蘇 南京 210023；2.南京大學地理與海洋科學學院，江蘇南京 210023）

1 引言

中國快速的工業化、城鎮化進程，不僅引致了大規模的建設用地需求，也驅動了大量的土地違法行為[1]。據統計，1999—2015年，年均發生的土地違法案件數達到了7.75萬件，涉案面積高達2.96萬hm2；盡管近年來，隨著中國政府土地執法力度的加強，尤其是2007年國家土地督察制度實施以來，土地違法案件數逐步減少，但土地違法的涉案面積仍較高[2-3]；管控和治理土地違法行為依然任重道遠。

了解違法所處的環境和把握違法行為產生的動因是尋求有效治理土地違法現象的重要路徑。對此，相關領域的學者和實踐管理者開展了諸多探索，形成了以下幾種觀點。一是認為地方政府追求自身利益最大化是導致土地違法行為產生的主要原因。如梁若冰認為，地方官員的晉升激勵和政府對部門利益的追求是土地違法行為產生的主要動因[4]；也有學者發現，地方政府官員的腐敗行為，尤其是政府官員與企業的默契行為或合謀操控導致了不少土地違法行為的產生[5-6]。二是認為土地違法行為主要是經濟發展的需求驅動所引致的。龍開勝等利用省際面板數據實證研究發現，經濟增長、土地財政收入和非農產業發展對于中國土地違法案件數和面積的影響均十分顯著[7]；陳志剛等進一步發現經濟增長對于地方政府、企業和個人等行為主體的土地違法行為有著不同程度的影響[8]。三是認為土地違法現象的發生發展與地方政府的執法不嚴和違法效仿密切相關。陸汝成等發現中國省域違法占用耕地行為存在明顯的區域效仿效應[9]；饒映雪等也揭示出中國區域間的地方政府土地違法行為存在明顯的傳染效應[10]。

盡管學者們從不同視角對中國土地違法行為的產生機理做出了各自的解釋，但不難發現，無論是地方政府的利益追求、經濟發展的驅動、還是執法不嚴與違法效仿，這些因素之間其實是有著緊密聯系的。眾所周知，土地已經成為支撐中國地方經濟社會發展的關鍵性要素，加之經濟發展指標在地方政府政績考核中占據重要影響，因此在建設用地計劃指標受到嚴格管控的情況下，地方政府為追求經濟增長目標，很可能會鋌而走險實施違法用地行為或是默認企業和個人的違法行為[11-12]。可見，探究土地違法行為產生的動因不能忽視地方政府經濟增長激勵這一背景。在現實中，不僅經濟發展指標的絕對值高低很重要，學者們還發現地區之間的相對發展差異與地方政府的政績考核關系更為密切[13]。因此本文認為，僅僅分析經濟發展水平與土地違法之間的關系是不夠的，相對于經濟發展指標的直接影響，地區之間相對發展差異的擴大很可能會給地方政府形成更大的土地違法驅動力。基于這一判斷，本文試圖以地方政府的土地利用與管理決策為紐帶，深入探討地方政府經濟增長激勵背景下，區域經濟發展不平衡對土地違法行為的具體影響。而很可能是整個社會經濟與資源分配不當的結果[15]。

理論上，在公平的基礎條件、資源分配和競爭環境下，經濟增長總量指標是可以在一定程度上反映地方官員的執政差異的。然而在現實中，不同地區的資源條件和發展基礎存在明顯差異，因而上一級政府對于下一級政府的考核會更注重相對發展差異及其變化情況[16]。換言之，在政績考核的影響下，尤其對于原本經濟發展相對落后的地區而言，如果能夠顯著縮小與發達地區的差距，那無疑會給這個地方的政府帶來更多的政績認可。因此，回到前述有關區域發展不平衡對社會經濟影響的相關理論認識，本文認為在當前地方政府主要受經濟增長激勵的背景下，隨著區域內部經濟發展差異的擴大，相對落后地區的發展壓力會明顯加大，區域內部各地方之間的競爭也會由此變得更為激烈，從而很可能會激起地方政府尤其是經濟欠發達地區政府的非理性決策甚至是違法行為。

2 理論框架與研究假說

如前文所述，土地在中國的經濟增長模式中扮演了非常重要的角色。一方面，土地要素的投入尤其是建設用地的增加能夠吸引投資并支撐相關產業的發展，從而提升經濟增長水平；另一方面，地方政府在農地非農轉用、建設用地出讓的過程中能夠獲得大量土地收益，進而促進經濟增長。因此，當中國特定的地方政績考核機制將經濟增長指標作為重要標準時，地方政府自然會對土地的開發利用形成依賴。然而，受規劃和計劃等的管控，土地擴張需求又往往難以滿足，這就不可避免地會促使地方政府為了追求經濟增長而放松對土地違法行為的監管、甚至不惜直接實施違法用地行為。不僅如此，在“你追我趕”式的競爭環境下[13]，地區之間經濟發展差異的擴大還可能進一步加劇發展壓力，導致地方政府制定實施更為冒進的土地利用與管理策略，從而引發更多的違法用地行為（圖1）。

經濟和社會領域的相關研究早已指出，發展不平衡帶來的影響（主要是負面影響）是十分廣泛和深遠的。大多數社會問題與一個國家或地區的平均收入水平關系很小或毫無關系，但卻與這個國家或地區內部的收入差距關系密切：不平等狀況的加劇會導致人們的焦慮和壓抑感增加，會增加社會自我面臨的威脅和不安全感，也會帶來與社會差異相關的諸如等級偏見和違法等問題[14]。因此，違法行為不能就簡單地視為是個人（自然也包括企業和政府）失敗或反常的結果，

圖1 區域經濟發展與土地違法行為：理論框架Fig.1 Regional economic development and illegal land use: theoretical framework

進一步地，由于地區間經濟社會發展差距的擴大會導致建設用地指標分配向發達地區更多地傾斜，這無疑又會致使欠發達地區面臨更大的發展壓力（經濟增長與建設用地資源缺乏的雙重壓力）、甚至步入惡性循環。在此情形下，地方政府為擺脫未來不利的發展局面，將會形成更多的內在動力制定實施冒進的土地擴張策略甚至突破相關法律法規的限制。如放松對違法用地行為的管控、默許企事業單位的土地違法行為，以此來支持一些產業的非法擴張，從而提升經濟增長水平；或是想方設法突破上級政府控制的建設用地計劃指標、甚至直接實施違法用地行為，以此來吸引更多的產業投資和增加土地收入，進而促進經濟增長（圖1）。因此，基于上述分析和推論，本文提出以下研究假說：在地方政府主要受經濟增長激勵的背景下，區域經濟發展不平衡是驅動地區內部土地違法行為的重要因素之一；而且隨著區域經濟發展不平衡程度的增加或發展差距的擴大，會引致整個地區更多的土地違法行為（規模）。

3 模型與數據

3.1 模型構建

根據前面的理論分析，并為實證檢驗上述假說，本文構建了如式（1）所示的計量經濟模型。由于是基于地方政府經濟增長激勵的視角，本文在模型中加入了反映經濟發展水平和土地財政依賴方面的變量；此外，考慮人口變化、地方現有的建設用地存量規模以及對違法行為管控力度的加強也可能會對土地違法行為產生不同程度的影響。因此，在模型中也加入了反映這幾方面因素的變量。模型具體表達式如下：

式（1）中：因變量ILUij是反映地區i在j時期的土地違法情況變量，在估計具體模型時，分別以ILUAij（當年發生的土地違法面積/hm2）和ILUCij（當年發生的土地違法案件數/件）兩個變量來反映。控制變量GDPij、TPEOij和LANDij分別代表地區i在j時期的地區生產總值（億元）、總人口（萬人）和建設用地現狀規模（hm2）；LFRij表示地區i在j時期的土地財政依賴度，具體以各地當年土地出讓金占地方政府總收入（土地出讓金+財政收入）的比重來表示；PLCij為反映土地督察制度實施的政策虛擬變量（以2007年國家土地督察制度開始實施為界，2007年以前年份賦值為0，其余年份賦值為1）。解釋變量GIEDij是以基尼系數計算的地區i在j時期的內部經濟發展差異程度指標。C和μit分別為模型的常數項和誤差項。考慮已有的相關研究指出，隨著區域經濟發展水平的提升，其對土地違法行為的影響可能會發生變化[17]，因此本文在上述模型中也加入了變量GDPij的二次項，以檢驗經濟發展水平變化對土地違法行為影響的非線性關系。此外，需要說明的是，理論上，因變量土地違法與自變量經濟發展之間可能會因為存在交互影響而引起內生性問題。但由于每年的土地違法量占當年新增用地量的比重很小，土地違法對經濟發展的影響十分有限，因此這方面的內生性問題應該不大。

考慮數據的可獲取性以及時間和空間尺度的一致性，本文主要使用2000—2015年間中國省級層面的統計數據來估計上述模型。其中，

（1）ILUA和ILUC數據：2004年以前的數據來源于《中國國土資源年鑒》[2]，2004—2015年的數據來源于《中國國土資源統計年鑒》[3]。

（2）GDP和TPEO數據：來源于《中國統計年鑒》[18]。

（3）LFR數據：即土地出讓金收入占地方政府總收入（土地出讓金收入+地方財政收入）的比重。其中，土地出讓金收入數據來源于《中國國土資源年鑒》[2]和《中國國土資源統計年鑒》[3]；地方財政收入數據來源于《中國統計年鑒》[18]。

（4）LAND數據：來源于歷年的全國土地利用變更調查數據和《中國國土資源統計年鑒》[3]。

（5）GIED數據：基于研究省區內部各地級市的地區生產總值（數據來源于《中國城市統計年鑒》）[19]，采用麥克米蘭（Macmillan）現代經濟學大辭典中簡化的基尼系數計算公式計算得到。具體公式如下[20]：

式（2）中：n為各研究省區內部所涉地級市個數；GDP0是各地級市地區生產總值的平均值，GDP1，GDP2，GDP3，…，GDPn代表各地級市地區生產總值的降序排列。

另外需要說明的是，由于在計算獲取各個省區內部經濟發展差異（也即基尼系數）時主要使用的是各省區內部的地級市數據，而對于直轄市和部分省區，無法或難以獲取足夠的地級市信息以計算得到相對有效的區域經濟發展差異值。因此，對于上述模型的估計只選擇了中國國內23個省區2000—2015年的368個樣本。具體省區包括：河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、寧夏。表1為上述模型中各變量的樣本數據描述統計值。

表1 模型中各變量的描述統計值Tab.1 Descriptive statistics of variables in the model

3.2 區域經濟發展不平衡與土地違法關系的初步判斷

2000年以來是中國土地利用與管理制度日趨完善和相對穩定的時期。在估計上述計量模型之前，可以通過對全國層面相關數據的統計分析，對中國區域經濟發展不平衡與土地違法變化間的關系進行初步判斷。從圖2所示2000—2015年間全國土地違法案件數和面積的變化情況可以看出，總體上這些年來中國的土地違法案件數呈穩步減少的態勢，而土地違法面積則是經歷了一個先增加后減少的變化過程。土地違法情況在2006、2007年出現了一個高峰，后期明顯減少，但到2013年后違法現象又有所反彈。相比之下，2000—2015年中國省域經濟發展的基尼系數（經濟發展不平衡程度）也經歷了類似的變化過程，即2006年之前區域經濟發展差異逐步擴大，到2006年達到最大值后，區域間的發展差異開始明顯縮小，直到2013年后也出現了小幅的反彈（圖2）。

從全國層面經濟發展與土地違法間的關系來看，總體上伴隨這些年快速的經濟發展，中國的土地違法案件數逐步減少，而經濟發展需求驅動的土地違法規模擴張則在經歷了2007年的高峰值后顯著下降（圖2）。圖3為2000—2015年中國省域經濟發展基尼系數與對應年份土地違法案件數和面積之間的關系圖，從中不難看出，隨著區域經濟發展不平衡程度的加大，無論是土地違法面積還是違法案件數都呈明顯的增長態勢。可見，從全國層面的數據統計來看，區域經濟發展不平衡對土地違法行為的影響與前面的理論判斷是基本一致的。

4 結果分析

圖2 2000—2015年中國經濟發展與土地違法變化情況Fig.2 China’s economic development and illegal land use from 2000 to 2015

圖3 區域經濟發展不平衡與土地違法間的關系Fig.3 The relationship between imbalanced development of regional economy and illegal land use

表2 總體模型估計結果Tab.2 The estimated results of general sample model

本文首先利用2000—2015年23個省區的相關統計數據，估計了一個總體模型，并分別估計了固定效應和隨機效應模型，通過Hausman檢驗決定選擇相對有效的固定效應模型作為模型的最終結果（表2）。從表2所示的土地違法面積模型估計結果來看，所選的控制變量中GDP2、LFR、TPEO、LAND和PLC對于土地違法面積（ILUA）的影響均十分顯著，且作用方向也與已有的相關研究結論基本一致。GDP的二次項估計系數顯著為負（其一次項估計系數不顯著），表明隨著地方經濟發展水平（GDP）的提升，土地違法面積會以較大幅度減少；建設用地現狀規模（LAND）對土地違法面積變化的影響同樣顯著為負，表明在建設用地資源較多的地區，違法用地規模也會相對較小。相比之下，土地財政依賴度（LFR）和區域人口規模（TPEO）對土地違法面積的影響顯著為正，可見需求層面的驅動依然是土地違法面積擴大的重要影響因素之一。需要指出的是，反映土地督察制度實施的政策虛擬變量（PLC）對土地違法規模的遏制效應并不顯著，這可能受限于缺乏能夠全面系統反映各地土地督察實施情況的具體數據。相比之下，表2中土地違法案件數（ILUC）模型的估計結果有所差異，其中GDP的一次項估計系數顯著為負、二次項估計系數顯著為正，表明伴隨地方經濟發展水平的提升，土地違法案件數表現為“先減少后增加”的變化規律，這與圖2所反映的趨勢有所相像；土地財政依賴度指標、區域人口規模和政策虛擬變量對土地違法案件數的影響并不明顯，而建設用地現狀規模對土地違法案件數的影響同樣也顯著為負。

解釋變量區域內部經濟發展差異（GIED）與土地違法面積和案件數變化之間均表現為十分顯著的正向關系。這與前面的理論分析是一致的，也較好地驗證了本文所提出的研究假說，即隨著區域經濟發展不平衡程度的加大，落后地區的競爭壓力會隨之增加，相關地方政府為追求政績和土地財政收入，很可能會采取冒進的擴張策略甚至突破法律法規的限制，放松對企事業單位和個人違法用地行為的管控或是直接實施相關違法行為，土地違法現象（包括違法的規模和案件數）也會因此而明顯增加。此外，從估計得到的具體系數來看，隨著區域內部經濟發展的基尼系數每減少0.01，相應的區域土地違法面積和案件數將分別減少約37.99 hm2和75件。可見，縮小地區間發展差異，促進區域均衡發展對于管控和減少中國的土地違法行為效果明顯。

進一步地，本文還將所收集的23個省區的樣本劃分為經濟發達和欠發達兩類地區，并分別進行了模型檢驗。本文主要依據各省區2000—2015年人均GDP的平均值進行分區：平均值達到中位數（2.17萬元/人）及以上的省區為發達地區，包括河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、廣東和陜西12個省區；平均值低于中位數的省區為欠發達地區，包括山西、安徽、江西、河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南、甘肅和寧夏11個省區。對于經濟發達和欠發達地區兩組樣本，同樣估計了固定效應和隨機效應模型，Hausman檢驗的結果均顯示固定效應模型較好。表3即為分區模型的最終估計結果。（1）從發達地區的模型估計結果來看，經濟發展水平對土地違法面積和案件數的影響與總體模型的估計結果基本一致。人口規模和地方的土地財政依賴度對土地違法面積的影響均呈顯著的正向關系，這與總體模型的估計結果是一致的；而有所差異的是，在經濟發達地區，隨著人口規模的增加，土地違法案件數也表現出明顯增長的態勢。建設用地現狀規模對土地違法面積變化的影響顯著為負，但其對土地違法案件數的影響并不明顯。反映土地督察制度實施的政策虛擬變量對土地違法面積和案件數的影響也均不顯著。發達地區內部經濟發展差異對土地違法面積的影響顯著為正，但對土地違法案件數的影響并不顯著。具體的估計系數顯示，發達地區內部經濟發展的基尼系數每增加0.01，相應的區域土地違法面積將擴大83.71 hm2。（2）從欠發達地區的模型估計結果來看，其與總體模型和發達地區模型的估計結果有一定差異。主要表現為經濟發展水平對違法用地行為的驅動并不明顯，而隨著人口規模的減少，土地違法案件數卻不減反增。此外，欠發達地區的建設用地現狀規模和土地督察制度的實施對于違法用地行為的抑制效應也并不明顯。在影響欠發達地區違法用地行為的諸多控制變量中，僅地方的土地財政依賴度對土地違法面積的影響顯著為正。這在某種程度上也說明追求更多的財政收入是驅動欠發達地區違法用地行為的主因之一。欠發達地區內部的經濟發展差異變化對土地違法案件數的影響顯著為正，但對土地違法面積的影響并不明顯。具體的估計系數顯示，欠發達地區內部經濟發展的基尼系數每增加0.01，相應的區域土地違法案件數將增加約65件。

表3 分區模型估計結果Tab.3 The estimated results of regional model

總之，區域內部經濟發展不平衡程度的加大會在不同程度上對違法用地行為產生促進效應。正如前面所分析的，隨著區域內部發展差距的擴大，落后地區的追趕壓力會更大，由此很可能會驅動地方的非理性土地利用與管理決策，從而引發更多的違法用地行為。此外，分區模型的估計結果顯示發達地區內部經濟發展差異的擴大對土地違法的影響主要表現在違法面積上，而欠發達地區則主要表現在違法案件數上，這很可能與不同地區的發展實際和用地需求有關。發達地區用地需求一般較大、且對大項目的吸引力也更強，因此其內部相關地區在追趕發展的過程中很可能會出現較大面積的土地違法；而欠發達地區的用地需求以及對大項目的吸引力則相對較小，其內部相關地區若為追趕發展而放松管控，反而易引發數量較多的小宗違法用地行為。為此，本文分別計算了發達地區和欠發達地區平均每個省區的年均違法用地面積、違法案件數以及單件違法的涉案面積，結果分別是1 340.97 hm2、2 917件、0.67 hm2/件和861.80 hm2、3 013件、0.47 hm2/件，這也在一定程度上契合了上述解釋。

5 結論與啟示

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，中國社會主義矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。區域經濟發展的不平衡顯然是當前中國社會主義發展面臨的重要矛盾之一。深層次看，中國的區域經濟發展不平衡帶來的影響并不局限于經濟領域，其更多地還會延伸到社會和生態等其他領域，并導致一些社會問題和環境問題的產生。本文主要基于地方政府經濟增長激勵的視角，結合中國的土地利用與管理實際，探討了區域經濟發展不平衡對土地違法行為的相關影響。具體地，首先從理論層面探討了區域經濟發展不平衡對土地違法行為的影響機理；在此基礎上通過構建計量經濟模型，并運用2000—2015年中國國內23個省區的相關統計數據，進行了系統的實證檢驗。結果發現，區域內部經濟發展差異的擴大會導致更多土地違法行為的產生和違法用地規模的增加，而且在不同經濟發展地區，區域內部經濟發展差異變化對土地違法的影響有所不同。發達地區內部經濟發展差異的擴大對土地違法的影響主要表現在違法面積上，而欠發達地區內部經濟發展差異的擴大對土地違法的影響則主要表現在違法案件數上，這在某種程度上與不同地區的發展實際和用地需求有關。

當然，上述研究結論也為今后中國有效管控和治理土地違法行為，促進土地資源的有序開發利用和經濟社會的持續穩定發展提供了有益啟示。首先，本文認為當前中國嚴峻的土地違法形勢并非單純的土地問題，而是與經濟社會發展的規模和質量都有著密切關系。研究發現，近年來隨著中國經濟社會的快速發展和經濟結構的轉型升級，以往由經濟發展規模擴張直接引致的違法用地行為開始逐步減少。相比之下，因區域內部經濟發展差異擴大（或不平衡程度加劇）而驅動或引發的土地違法行為卻顯著增加。因此，今后對于土地違法行為的管控和治理，本質上應與整個國家的發展戰略相容，即在宏觀發展層面上堅定地促進和實現地區間的均衡發展。其次，從中國經濟社會發展與土地違法現象的深層關系來看，以經濟增長為主要目標來激勵和考核地方政府已成為驅動土地違法行為的重要原因。因此，改革完善針對地方政府的政績考核與激勵機制，切斷地方政府與土地間的利益鏈，對于有效管控和治理土地違法行為非常關鍵。再次，要從不同地區的發展實際出發，形成土地違法管控與治理的差別化對策。區域經濟發展不平衡對土地違法行為的影響某種程度上也與一個地區的發展模式和用地需求密切相關。因此，對于發達地區而言，要重點管控一些大面積的違法用地行為，而在欠發達地區，那些小規模的企業或個人違法行為則是監管重點。最后，需要指出的是，由于受限于土地違法方面的統計數據，本文的研究發現不可避免地會存在一些不足，今后還有待進一步擴充土地違法方面的統計數據，豐富相關文獻資料，以更好地完善研究結論。