把小農戶引入現代農業發展大格局
——中央農辦副主任、農業農村部副部長韓俊等解讀《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》并答記者問

3月1日上午，國務院新聞辦舉行新聞發布會，邀請中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊介紹《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》有關情況，并回答記者提問。農業農村部黨組成員、中央農村工作領導小組辦公室秘書局局長吳宏耀，農業農村部政策與改革司司長趙陽一同出席發布會。

農業經營方式必須堅持宜大則大、宜小則小

韓俊介紹，2017年中央出臺了支持新型農業經營主體的文件，而這次專門出臺扶持小農戶發展的文件，體現了政策平衡性的考慮。在實踐當中，既要發揮多種形式適度規模經營的引領作用，又要注重穩定小農戶家庭經營這個基本面，這樣我們國家的農業現代化才能夠走得穩、走得順、走得好。

“我們是‘大國小農’的基本國情，第三次農業普查數據顯示，全國小農戶數量占到農業經營戶98.1%，小農戶從業人員占農業從業人員90%，小農戶經營耕地面積占總耕地面積超過70%。”韓俊表示，要徹底改變這種經營格局，是長期的歷史過程。這些年，從政策層面來講，我們強調發揮多種形式適度規模經營的引領作用比較多，也出臺了一系列扶持新型農業經營主體發展的政策，這些都是符合客觀規律的，都是符合現代農業發展方向的。

韓俊指出，在當前和很長一段時期內，一家一戶小規模的家庭經營是我國農業經營的基本面。各地農業資源稟賦差距大，特別是很多丘陵山區，要實行規模化經營需要很長的一個過程。“所以，我們的農業經營方式必須是堅持宜大則大、宜小則小，不能搞一刀切，不能搞強迫命令。”韓俊提出，在培育新型農業經營主體、發展多種形式適度規模經營的同時，要加強針對小農戶的扶持政策，把小農戶引入現代農業發展的軌道。

那么，針對小農戶扶持，國家在財政金融方面有哪些具體措施？吳宏耀介紹，財政支持政策主要體現在四個方面：一要強化強農惠農富農政策力度，完善農業支持保護政策制度，按照世貿組織規則保護農民利益，支持農業發展，穩定和完善普惠性的、直接對農民的補貼政策。二要實施新型職業農民培育工程，計劃今年培育新型職業農民100萬人以上。三要大力推進農業社會化服務。四要大力培育發展家庭農場，支持農民合作社規范發展。

吳宏耀說，在金融支持上，主要通過健全小農戶信用信息征集和評價體系，探索完善無抵押、無擔保的小農戶小額信用信貸，鼓勵發展產業鏈金融，依托核心企業提高小農戶融資可貸性，擴大農業農村貸款抵押物范圍，全面推廣農村承包土地經營權抵押貸款。推動從覆蓋直接物化成本逐漸實現覆蓋完全成本的農業保險。鼓勵地方建立特色優勢農產品保險制度，加快研究出臺中央財政對地方特色農產品保險的以獎代補政策。

提高小農戶組織程度是必須做好的大文章

農民專業合作社法頒布10年來，農民合作社發展成效非常顯著，在組織農民闖市場、為農民服務方面，發揮了不可替代的作用。

在回答記者提出的“如何進一步發揮好農民合作社帶動服務小農戶的作用”一問時，韓俊表示，今年中央1號文件明確提出要開展農民合作社規范提升行動，要深入推進農民合作社的示范社建設。重點要抓好四個方面的工作：第一，在全國范圍內開展“空殼社”的清理整頓工作。第二，加大合作社示范社建設力度，在全國范圍內樹立一批制度健全、運行規范、服務能力強、帶動效果好的農民合作社典型，引領農民合作社整體發展質量提升。第三，開展農民合作社整縣提升試點，農業農村部已經作了部署，在全國范圍內第一批選了30個縣，開展整縣試點。試點的核心內容是，在縣域范圍內發展壯大單體農民合作社、發展一批農民合作社的聯合社，提升縣域指導扶持農民合作社發展水平。第四，加大財政對農民合作社的扶持力度。通過創新金融保險服務，落實用地、用電等政策，要把帶動建檔立卡貧困戶較多的農民合作社、把深度貧困地區農民合作社作為扶持重點。

韓俊強調，對“僵尸社”“空殼社”要注銷，在法律上還是比較復雜。今后要出臺一些簡化的政策措施，這樣就可以使合作社從注冊到運營、管理都比較規范。

針對文件提出的 “啟動家庭農場培育計劃”，趙陽解釋說，目前全國經農業農村部門認定或備案的家庭農場已接近60萬家，與其他新型經營主體相比，家庭農場的發展是不充分的，遠遠不能滿足發展現代農業的要求。“啟動家庭農場培育計劃”就是要把發展立足點放到小農戶上，通過財政、金融、保險等方面的支持政策，形成鼓勵支持發展家庭農場的良好氛圍，讓那些有長期穩定務農意愿的小農戶能夠穩步擴大經營規模，逐步發展成為規模適度、生產集約、管理先進、效益明顯的家庭農場。農業農村部將開展百萬家庭農場建設行動，進一步推動我國小農戶提擋升級，促進小農戶與現代農業發展有機銜接。

在回答記者提出的“農村面臨人口減少和老齡化，如何解決小農戶生產過程中面臨的一家一戶辦不了、辦不好以及辦起來不合算”的問題時，吳宏耀指出，針對這個問題，文件提出要加強面向小農戶的社會化服務，特別是要發展農業生產性服務。通過這一政策，就是要把小農戶一家一戶辦不了的事辦好，要辦起來，要辦得好，而且要辦得有效率，把小農戶引入現代農業發展的軌道。主要采取三方面措施：第一，加快培育多元化、專業化、市場化的服務組織；第二，積極拓展小農戶急需的服務領域；第三，不斷創新服務方式，一方面公益性服務機構要穩定，要提高服務質量和水平，另一方面要大力支持發展經營性市場化服務，促進公益性農技推廣機構與經營性服務組織融合發展。

切實保護好小農戶土地承包權益

發展現代農業，如何保護好小農戶土地權益，是社會各界廣泛關注的問題。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院制定出臺了一系列保護農戶土地承包權益的法律和政策。新修訂的農村土地承包法對農村承包土地“三權”分置、對保持農村土地承包關系穩定和長久不變、對引導農村承包土地規范流轉等，作出了全面系統的法律規范。

韓俊指出，貫徹落實法律法規和政策的要求，切實保護小農戶土地承包權益，主要做好四個方面工作：

第一，完成好承包地確權登記頒證工作。這項工作在全國范圍內已開展了五年，到去年年底基本完成。目前，這項工作共涉及2838個縣（市、區）及開發區，3.4萬個鄉鎮、55萬多個行政村。經過五年的努力，我們實測的承包地面積達到16.7億畝，確權面積14.8億畝。今年農業農村部將在全國范圍內組織開展承包地確權登記頒證“回頭看”工作，全面排查證書有沒有發到農戶、確權過程中有沒有存在突出的矛盾。通過給農民頒發確權登記證，把農民有多少承包地真正搞清楚，真正給農民頒發具有法律效力的土地承包經營權證書，讓農民真正吃上一顆長效“定心丸”。

第二，貫徹落實中央關于保持土地承包關系穩定并長久不變的要求。只有確保農村土地承包關系穩定并長久不變，依法保障小農戶對承包地享有的占有、使用、收益、處置等各項權利，只有確權，農民才能安心，農民才能放心，農民才能定心，農村才能真正長治久安。在這方面，中央已經明確了政策要求，第二輪土地承包到期以后，再延長30年，一輪土地承包15年，二輪土地承包30年，第二輪土地承包以后再延長30年，累計加起來就是75年了。中央農辦、農業農村部正在抓緊研究制定配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法。

第三，加強土地經營權流轉的規范管理和服務。我們現在農村土地方面一個重大的理論創新、重大的政策創新和實踐創新，就是承包土地的“三權”分置。土地所有權是集體的，承包權是集體成員的，承包權和經營權可以分離，要落實土地集體所有權，穩定農戶承包權，要放活土地的經營權。這方面，我們要健全土地經營權的流轉市場，規范市場運行機制。這方面特別要強調，一定要堅持農地農用，防止非農化，加強對工商資本租賃農地的監管和風險防范。

第四，保護好進城落戶農民的土地權益。現在很多地方出臺了政策，吸引農民到城里落戶。農村的承包土地和宅基地是法律賦予農民的合法財產權利，讓農民帶著土地權利進城成為新市民，這是保護農民利益的需要。中央反復強調，不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶的條件。當然，適應農民進城落戶和新型城鎮化發展的需要，要賦予農民對承包地等更大的處置權，各地可以積極探索農民承包地的退出機制，允許在城鎮有穩定的就業和定居的農戶轉出承包地，但必須要堅持依法、自愿、有償的原則，絕對不能搞強迫命令。

“因為小農戶要和現代農業發展有機銜接，土地流轉是一項重要工作。”韓俊補充說，“土地流轉是個必然趨勢，但不是說規模越大越好，不能片面地求大，也不能片面地求快。在實際工作中，一方面要防止土地經營規模過于細碎、過于細小，同時也要防止土地過度集中，人為‘壘大戶’，這是我們一貫的政策要求。”