建機制凝合力 改革取得積極進展
——關于遼寧省農村集體產權制度改革情況的督查

根據中央全面深化改革委員會的要求以及經濟體制和生態文明體制改革專項小組的安排部署，全國農村集體產權制度改革第五督查組于2018年10月18—20日在遼寧省開展改革督查。18日，督查組在沈陽聽取了遼寧省農村集體產權制度改革情況報告，了解省里改革的總體進展、工作舉措、存在問題以及意見建議。19日、20日，先后到鐵嶺調兵山市、錦州北鎮市以及所轄相關縣市、村組開展了實地督查，了解各試點單位在清產核資、成員確認、股份量化、成立組織等方面的做法。通過調研訪談，督查組認為，遼寧省農村集體產權制度改革工作取得了一定進展和成效，但在改革工作條件保障、具體任務落實等方面面臨一些困難和問題，深化改革、完成既定任務還需要付出更加堅實的努力。

一、改革工作扎實有效

（一）組織機制健全。2017年，遼寧省啟動了全省農村集體產權制度改革工作。省、市、縣三級基本都成立了以黨委或政府負責同志任組長的農村集體產權制度改革工作領導小組，丹東等部分地市由市委書記和市長擔任雙組長。督查組所到的調兵山市在市、鎮、村都成立了由黨政一把手為組長的領導小組，構建了一把手負總責、市鎮村縱向貫通、相關單位橫向聯動的農村集體產權制度改革工作組織體系；北鎮市實行市四個班子領導同志、市直部門包鄉鎮和鄉鎮委員以上干部包村制度，加強工作落實。

（二）工作措施得當。改革中，遼寧省各級工作方法表現出督促和支持相結合的特點。一是建立了有關部門參加的聯席會議制度、改革調度交流機制、改革督查機制等，壓實了各部門、各地區的改革責任。二是通過業務培訓、經費支持、人員保障等措施，在自身財力出現問題的情況下，給予基層必要的支持，加強了基層改革能力建設。北鎮市籌集了300余萬元搭建了農村集體產權制度改革綜合管理平臺，目前已經上線運行。三是省級及部分地區加大對改革政策的宣傳，比如調兵山市、北鎮市通過明白紙、宣傳欄、橫幅標語、微信群、報紙等途徑發布農村集體產權制度改革政策、進度、經驗等，搭建了較為系統的宣傳平臺，既讓中央改革政策深入人心，增強了改革的信心，也促使群眾支持改革、參與改革，凝聚了改革合力。

（三）試點工作有序。在工作中，遼寧省堅持試點先行、由點及面的做法。2015年、2017年和2018年，先后有2個市、6個區縣納入中央試點范圍。這種安排有一定的梯次性，有利于成功經驗的推廣應用，減少了后續試點的難度。同時，遼寧省還自行組織了省級試點，2017年在全省14個市確定了374個試點村。中央試點與省級試點能夠相互對照，取長補短，互促共進，有利于營造比學趕超的改革氛圍。

（四）改革成效初顯。試點地區改革通過理清權屬關系，激發了群眾關心集體資產運營的熱情，促使其更加支持集體經濟發展。一些試點村如調兵山市兀術街街道施荒地村反映，清產核資這項工作，看似“折騰”，但卻查清了一些老舊賬、死賬壞賬等歷史遺留問題，還了現任村干部一個清白。總體上看，改革取得了一定經濟和社會效益。

二、改革任務落實取得積極進展

（一）改革進展基本符合預期。從督查情況看，啟動改革以來，遼寧省按照中央的要求，由省委、省政府出臺了專門的改革政策文件，明確了改革的時間表、路線圖，省農委、各地市也制定了相應的實施意見、實施方案，并按照既定方案穩步推進改革。從面上看，全省清產核資工作已經部署全面鋪開；成員確認工作有序開展，已確認成員78.9萬人；資產量化等工作穩步推進，量化資產7.63億元。從點上看，試點單位進度明顯快于非試點單位。調兵山、北鎮已基本完成清產核資、成員確認、股份量化、成立組織等工作。省級試點計劃于今年10月底完成清產核資工作。其他非試點地區部分也在推進相關工作。

農民成為集體經濟股份合作社新股東

（二）試點地區改革的做法符合地方實際。從督查情況看，各地做法存在較大差異，但比較符合地方實際，成效初顯。在清產核資方面，絕大多數村基本是采取鎮級指導、村班子成員組織實施的辦法，開展清產核資，少數區縣聘請了第三方機構開展相關工作。一些資產量較大的村，在村民的要求下進行了資產評估，多數村資產量較小，沒有進行資產評估。在成員確認方面，雖然因村施策，但基本原則一致，那就是尊重歷史、兼顧現實、宜寬不宜嚴的原則，加強民主協商，統籌協調特殊人群成員界定問題，避免了多數人剝奪少數人利益。在股份量化方面，多數村只設置個人股，少數村設置了集體股，兼顧了不同村莊發展階段不同的現實。調兵山市將個人股細分為基本股、貢獻股、獎勵股等，北鎮市一些村細分出人口股、土地股等，同時根據成員的類別，給予了不同的股權。在組織建設方面，調兵山市和北鎮市一些村已經成立了集體經濟組織，并通過民主程序選舉產生了理事會、監事會等。改革后，各地通過賬務分設、政經分離等舉措，理順了黨支部、村委會以及集體經濟組織間的職能定位，夯實了后續改革發展的組織基礎。

三、深入推進改革還需繼續努力

整體上看，遼寧省農村集體產權制度改革面臨一些困難和問題。主要體現在兩個方面：在工作組織方面，有關部門對改革的關注度還不高，認為是農業農村部門的任務，各部門分工協作的工作機制有待進一步強化，還沒有形成改革合力；部分地區對于改革工作的經費支持、人員保障等機制尚未建立或明確，改革工作推進的基本條件還有待夯實。在任務落實方面，各地改革進度不平衡現象較為突出，改革經驗總結的力度和深度還不夠，試點的帶動效應還沒有充分發揮，部分地區在處理集體資產權屬等問題上存有怕錯畏難情緒。

下一步，深入推進這項改革還需在四個方面下功夫。一是進一步加強組織領導，由黨委政府出面抓協調、抓統籌。二是進一步加快改革進程，目前，遼寧已經有1722村完成了清產核資工作，占全省村總數的14.1%，比例并不高，一些完成清產核資的村，還需要做好數據核查校驗、上傳填報等細致工作，下一階段的任務較重，需要抓緊抓實。三是進一步加強經驗總結。通過督查，督察組發現，基層一些探索很有新意，也有一定的價值。比如，將戶籍在村的已就業大學生（非公職人員）、戶口遷出但為本村發展做出重大貢獻的人員以及長期在村生活的外來人口等，確認為集體經濟組織成員，有利于化解村內矛盾。類似的經驗需要加強總結研究。較為成熟的經驗做法，可經提煉盡快轉化為面上政策，以推動全省改革更上一層樓，也為推動全國類似地區推進改革提供參考和借鑒。還有一些經驗，如集體經濟組織運行中按人投票、按戶投票等做法，需要繼續予以關注，加強研究分析。四是進一步強化支撐保障，要花力氣解決好基層改革能力和人員不足的問題，省、市加大對清產核資等具體任務落實過程中的經費支持力度，穩定改革隊伍，做好政策解讀，指導基層處理好資產權屬糾紛、債權債務核銷處置、特殊人員利益訴求等問題。