制定國家法律援助法勢(shì)在必行

樊崇義先生創(chuàng)辦

法律援助是指由國家依照法定程序?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難、無力支付法律服務(wù)費(fèi)用的公民或者特殊案件的當(dāng)事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等法律服務(wù)的社會(huì)保障制度。作為一項(xiàng)向社會(huì)弱者提供無償法律服務(wù)的重要制度，法律援助為當(dāng)今世界各國所普遍采行。

我國“法律援助”作為一種制度，其制定與實(shí)施起步晚、發(fā)展快，尤其是黨的十八屆三中、四中全會(huì)以來發(fā)展更快。“法律援助法”的制定納入全國人大今年的立法計(jì)劃，起草工作也正在緊張進(jìn)行，這是我國“依法治國”綱領(lǐng)實(shí)施的應(yīng)有之義，更是我國建構(gòu)“法律援助制度”的必然要求。

我國1980年出臺(tái)《律師工作暫行條例》，1983年《關(guān)于深化律師制度改革方案》頒布。1994年1月3日，時(shí)任司法部部長的肖揚(yáng)同志在一份律師工作的材料中，第一次正式提出建立法律援助制度。1995年8月，上海浦東新區(qū)法律援助中心正式掛牌成立，成為我國第一家“法律援助”機(jī)構(gòu)。1996年新《刑訴法》《律師法》相繼頒行，這兩部法的修改和出臺(tái)，正式確立了我國法律援助制度的重要地位。

2003年7月21日，國務(wù)院正式頒布《法律援助條例》，該條例屬于一部行政法規(guī)，包括總則、法律援助范圍、法律援助申請(qǐng)與審查、法律援助的實(shí)施、法律責(zé)任和附則六章內(nèi)容。《條例》的出臺(tái)標(biāo)志著具有中國特色的法律援助制度的建設(shè)邁上了新臺(tái)階，同時(shí)在維護(hù)經(jīng)濟(jì)困難的公民和特殊案件當(dāng)事人的合法權(quán)益、維護(hù)法律正確實(shí)施、維護(hù)社會(huì)公平正義等方面發(fā)揮了不可代替的作用。但是，近年來我國民主與法治的發(fā)展與進(jìn)程越來越顯現(xiàn)出“法律援助”工作只靠《條例》而解決不了的許多問題：例如經(jīng)費(fèi)保障不足；組織管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理；“法律援助”實(shí)施體系不完備；法律援助范圍、經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)、辦案補(bǔ)貼等重要的援助事項(xiàng)，在全國各地出現(xiàn)了短板。這些問題的出現(xiàn)，顯然看出單靠《條例》是難以解決的。

更重要的是近年來，我國法律援助工作的發(fā)展為“法律援助法”的制定奠定了牢固的基礎(chǔ)。近年來中央“兩辦”及“兩高三部”關(guān)于“法律援助”工作頒布的一系列文件，大大地推進(jìn)了法律援助工作和“法律援助”立法。包括：最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》（司發(fā)通[2005]78號(hào)）；最高人民法院、司法部《關(guān)于民事訴訟法律援助工作的規(guī)定》（司發(fā)通[2005]77號(hào)）；司法部《辦理法律援助案件程序規(guī)定》（2012年）；司法部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)法律援助工作的意見》（2013年）；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（中辦發(fā)[2015]37號(hào)）；司法部、財(cái)政部《關(guān)于律師開展法律援助工作的意見》（2017年）；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》（2017年）；最高人民法院、司法

樊崇義中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究院名譽(yù)院長、博士生導(dǎo)師北京師范大學(xué)“京師首席專家”、刑事法律科學(xué)院特聘教授

部《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》（2017年）等。這些文件對(duì)于指導(dǎo)新形勢(shì)下的法律援助工作發(fā)揮了重要作用。特別是黨的十八屆三中、四中全會(huì)明確提出要完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍。為了貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)法律援助立法的決策部署，2012年，司法部著手開展了法律援助立法工作調(diào)研。2013年2月，習(xí)近平總書記在中央政治局集體學(xué)習(xí)中強(qiáng)調(diào)要加大對(duì)困難群眾維護(hù)合法權(quán)益的法律援助。2013年政府工作報(bào)告要求健全法律援助制度，為進(jìn)一步做好法律援助工作指明了方向。2013年，司法部成立了由法援司、法制司牽頭，司法部法律援助中心、中國法律援助基金會(huì)以及地方法律援助機(jī)構(gòu)工作組成的立法起草工作組。2013年11月，法援司、法制司聯(lián)合在山東召開了法律援助立法工作論證會(huì)，研究法律援助法草案起草思路和主要內(nèi)容，就草案初稿起草工作廣泛聽取意見。2014年，司法部將起草法律援助法納入《司法行政立法工作五年規(guī)劃》。《關(guān)于完善法律援助制度的意見》（中辦發(fā)[2015]37號(hào)）對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)法律援助工作、完善法律援助制度作出了全面部署，提出要推進(jìn)法律援助立法工作，提高法治化水平。2015年，中共中央辦公廳印發(fā)《黨的十八屆四中全會(huì)重要舉措實(shí)施規(guī)則（2015-2020年）》，明確將“制定推進(jìn)律師積極開展法律援助工作的意見”作為一項(xiàng)改革任務(wù)來抓。2015年，司法部有關(guān)部門根據(jù)中辦發(fā)[2015]37號(hào)文件對(duì)草案初稿進(jìn)行了修改完善。2016年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃的通知》將《法律援助法》的起草列入“有關(guān)保障和改善民生，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的立法項(xiàng)目”，至此國務(wù)院將法律援助立法列入立法研究項(xiàng)目，正式開啟了立法工作。2016年，司法部法制司、法援司召集律政司、研究室、法援中心、中國法律援助基金會(huì)先后兩次對(duì)草案初稿進(jìn)行了法律援助立法專題調(diào)研，法援中心組織召開了中歐法律援助立法研討會(huì)，并收集整理了相關(guān)立法資料。2017年以來，時(shí)任張軍部長、熊選國副部長、趙大程副部長多次對(duì)立法工作作出重要指示，法制司、法援司進(jìn)行了多次研究修改，形成了成熟的立法初稿草案，并對(duì)有關(guān)部門和研究機(jī)構(gòu)公布征求草案修改的意見。

綜上，我認(rèn)為我國“法律援助法”的制定條件已經(jīng)成熟。當(dāng)前擺在我們面前的任務(wù)，就是要牢牢抓住這個(gè)機(jī)遇，解放思想，提高認(rèn)識(shí)；對(duì)制定“法律援助法”中的一些重點(diǎn)、難點(diǎn)、有爭(zhēng)議的問題，盡快統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，提出方案，為該法的制定和順利出臺(tái)鋪平道路。當(dāng)前，在“法律援助法”制定過程中，集中要研究問題有六：一是法律援助的定位；二是法律援助的范圍和條件；三是法律援助提供主體的權(quán)利和義務(wù)；四是法律援助的經(jīng)費(fèi)保障；五是法律援助的組織體制；六是法律援助與其他部門協(xié)作機(jī)制、科技信息化的運(yùn)用。