司法局推行格式文本契約服務推動村務管理法治化

通訊員/邵永河 邵劍云

位于赤峰市東北部的阿魯科爾沁旗，是個以蒙古族為主體、漢族占多數的半農半牧地區。過去，由于缺少鄉村治理的“金鑰匙”，落實農牧業生產責任制帶來的新情況和新問題一直制約著農村牧區的社會穩定和發展。2008年，旗司法局在調研中了解到，巴彥包勒格蘇木吉布圖嘎查建立扶貧協會，通過與被幫扶戶簽訂扶貧合同進行扶貧，扶貧效果顯著。老黨員滿都拉拿出30萬元積蓄購買1000只絨山羊和大尾羊，用于扶持20個貧困戶發展生產，為避免貧困戶領到羊后殺掉吃光，與這些貧困戶逐一簽訂為期三年的“投本還本、增值歸己”協議書。結果三年后，這20個貧困戶一躍成為富裕戶。嘎查借鑒了滿都拉的做法，與所有貧困戶簽訂扶貧契約，被幫扶的貧困戶迅速脫貧致富。

契約能約束貧困戶的懶散行為，能激發貧困戶的沖天干勁兒，能使貧困戶由日子窄巴變生活富有，何不將其應用到復雜的村務管理中去，使契約化這把“金鑰匙”在村務管理中發揮神奇作用，進而加快村務管理民主化和法治化進程？于是，在旗委、政府大力支持下，旗司法局與旗委組織部聯合下發了《阿魯科爾沁旗嘎查村級事務契約化管理矛盾糾紛調處意見》。緊接著，旗司法局相繼下發《基層司法所參與嘎查村級事務契約化管理實施意見》，并組織編印了實用性較強的《契約化管理合同庫文本》，供基層司法所乃至各村在村務契約服務中參照使用。

讓契約意識深入人心

村級事務契約化管理的基本內涵是：通過合同、協議、會議紀要、約定等書面契約形式，把村委會與村干部、村民之間，村民與村民之間，村委會與其他單位和個人之間的各類事務、雙方權利義務、履行時間、違約責任依法固定下來。村級事務契約化管理的內容主要包括：村級財務、村民負擔、集體資產承包、土地承包、村莊規劃及建房、政務決策、公共事務、社會治安、社會公益事業等涉及群眾切身利益的重大事項和熱點問題。契約的簽訂、形式、內容等，均體現“合法性、民主性、實效性、公開性”。每一項事務采用哪種契約形式，旗司法局制定的規范契約文本均可對號入座。毫無疑問，村級事務契約化管理，對法人和公民遵紀守法、社會穩定乃至依法治村具有重要意義。

村級事務契約化管理需要干群人人參與、多方組織聯動。為此，讓干部群眾增強法律意識、提高法治觀念至關重要。旗司法局積極配合有關部門組建宣講團，把村務契約化管理知識作為普法重要內容巡回全旗各村宣講灌輸，對蘇木鄉鎮黨政主要負責人、分管負責人、組織委員、旗直相關科局負責人，則通過現場會形式進行培訓。2008年以來，旗司法局組織局基層股、公證處、律師事務所會同有關部門，每年舉辦全旗嘎查村干部和群眾骨干參加的契約化管理知識講座八次以上，小規模培訓十五次以上。通過培訓，基層干部群眾從村務契約化管理在基層民主和法治建設中的重要作用，到契約分類、雙方權利義務、違約責任等都了然在胸，運用自如。有事必簽約、簽約必履行、違約必擔責，這些契約知識在全旗農村牧區家喻戶曉，婦孺皆知。

阿旗司法局推行的村務契約化管理優點在于：其一，可操作性強。一份契約只針對一件事，簽約各方權利、義務、違約責任等規定的明明白白，使村務管理過程中目標明確、有章可循，便于操作和落實。其二，應用范圍廣。從重大村務到日常事務，村里的大小事都可以通過契約化管理的方式進行解決。同時，最適合需要多方合作才能完成的大項目以及村干部選舉。另外，在多方參與的事務中，契約可以起到紐帶作用，把各方面連到一起，共同為完成某項事務而眾人捧柴。其三，有約束力。簽約就意味著頭頂懸著責任之劍，一旦違約就要承擔法律責任，簽約人不敢大意，只能按約履行。因此，契約化推行伊始，就受到全旗基層干部群眾的認可和接受。

讓司法所在契約服務中顯身手

阿旗司法局在推行村務契約化工作中，充分發揮全旗16家司法所的服務職能作用，使其當先鋒、扛大梁。雙勝司法所根據全鎮實際，把需要契約化管理的村務歸納為七大類、六十項，并制定了《村級契約化管理工作各類文本》。幾年來，司法所共為全鎮簽訂各類契約3000余份。由于司法所負責見證，履約率百分之百，實現合同履行零糾紛。全鎮16個行政村，每年大額支出百余萬元以上。由于公益項目建設宗宗有契約，司法所見證，這些支出全都用在刀刃上，沒出現一起糾紛和上訪事件，過去有名的“告狀村”全部變成契約村。紅星村過去糾紛頻發，村民因信不過村干部拒絕參加選舉，導致好幾年沒有村干部。契約化管理的春風吹進紅星村，司法所以法律顧問的身份參與選舉工作，將契約化引入村干部競選環節，候選人發表競職演說和承諾，全部被當做白紙黑字的契約，履行見證手續。結果，一名競選者贏得群眾信任當選。這名當選者走上村委會主任崗位后，許愿并還愿，認真按著競職演說和承諾去開展工作，村里面貌大為改觀，落后村變成先進村。2016年，雙勝司法所躋身全國先進司法所和全區規范化司法所行列。罕烏拉街道辦事處司法所在“抓基層、打基礎、促規范”建設中，充分發揮自身職能優勢，積極配合基層政府和村組織依法行政、依法管理，使契約理念深入人心，村務契約化管理到位。2017年，全街道契約化履約率達95%，另5%契約糾紛司法所及時依法調解，沒出現一起訴訟案件。歐沐淪街道司法所所長白冬梅，經常帶領所內法律服務工作者深入社區和村落，了解契約履行情況，及時糾正違約苗頭。由于司法所簽約服務和跟蹤服務及時到位，契約各方手掐合同對照履行、尋找差距成自覺行為，平時辦事有依據、打起官司有證據已深入人心。

司法行政工作人員深入牧點進行法治宣傳

村務契約化管理服務沖鋒陷陣，使全旗基層法律服務機構得到很好的練兵。除雙勝司法所躋身全國先進司法所和自治區規范化司法所外，扎嘎斯臺司法所烏恩寶音獲得全區金牌人民調解員、全市十佳法治人物殊榮；天山司法所林國旺獲得全區金牌人民調解員殊榮；天山司法所李艷軍、坤都司法所牧仁倉、天山口司法所郭宏杰等躋身全區銀牌人民調解員行列……

讓一紙契約巧避唇槍舌劍

阿旗司法局推行村務契約化管理以來，各嘎查村找到了村民自治條件下有效避免和解決農村牧區諸多問題的突破口，走活了農村治理法治化的一盤棋。農村治理契約化這一現代化手段，使各嘎查村由原來的“人治”轉變為法治，“標治”轉變為“本治”，“單治”轉向“雙治”，“小治”轉向“大治”，“粗治”轉向“精治”，“短治”轉向“長治”。農村牧區治理方式的一系列轉變，帶來的是農牧民法律意識“井噴式”增強、今非昔比的干群關系、不斷加快的發展步伐，實現了“把權力關進籠子里”的法治追求。人們看到的不是官與民，而是甲、乙方；沒有不承擔義務的權力，也沒有不享受權利的義務，確保了農牧民民主權利的實現。坤都鎮各嘎查在發包集體草場時，一改過去支部書記和嘎查達一通氣就發包的簡單做法，而是嚴格按照新出臺的村務契約化管理程序，先征得牧民群眾同意，然后與承包方簽訂草場承包契約，并將承包價格、履行年限、違約責任等公布于眾。結果，過去嘎查干部最頭疼的草牧場發包工作均順利完成。由于有一紙契約約束，相關各方認真履行，違約必究，過去因簡單操作導致的群眾上訪現象不見了，代之以“手掐合同謀大事、照著條款辦好事、簽字畫押不生事”。超前預防矛盾糾紛，社會秩序和農牧業生產呈現出令人驚喜的轉變。

在阿魯科爾沁旗，坤都司法所靠一紙契約推動農村牧區社會管理創新和經濟發展僅僅是個縮影，這個縮影放大的是全旗各司法所通過發揮職能改變基層面貌的可喜局面。2006年至2008年三年間，全旗農村牧區因各類矛盾糾紛引發的上訪案件共220件，其中因嘎查村務管理導致的就有159件，占72.7%。實施契約化管理后，各項村務行為有了具體規定和明確標準，契約雙方責權明晰，有效防止了村干部和村民的違約違法行為，矛盾糾紛發生率大幅下降，上訪案件發生率亦微乎其微。

嘎查村委會換屆選舉工作歷來備受關注。旗司法局會同有關部門，將村務契約化管理延伸到選舉工作中，結果收到奇效。2009年第七次村委會換屆選舉時，全旗各村普遍將村務契約化管理引入村委會主任選舉工作中，即候選人必須當著群眾的面作出任期內的創業承諾，并落到紙面上，簽字畫押，接受跟蹤監督。這招果然靈。從當年到2012年，全旗245名村委會主任競選時作出的1225件承諾，全部兌現完畢。由于競職創業承諾不光有“紅口白牙”，還有“白紙黑字”，實行監督履行、違約必究等制度，使得每個村委會主任都一門心思想事，撲下身子干事，家鄉面貌發生很大變化，群眾生活舒心，生產順心，看到變化歡心。自從把契約機制引入村委會換屆選舉中，不僅讓群眾信得過的人順利當選，還給村干部戴上了“緊箍咒”。各嘎查村干部人人許愿還愿，撲倒身子為大伙兒服務，涌現出于家粉房村主任魏成、前崗臺村主任趙樹峰等一大批優秀“契約村干部”。

簽訂嘎查村級契約文本

村務契約化管理，“倒逼”基層政府轉換角色。全旗基層干部變官員為服務員、變領導為服務蔚然成風。同時，普遍出現蘇木鄉鎮干部轉變工作方法，變行政命令為依法行政、依法辦事，農村牧區工作大局變被動為主動、變事后救火為提前預防喜人局面。

村務契約化管理就像一把金鑰匙，打開了一把把農村社會管理的鎖頭。阿魯科爾沁旗司法局推行的這一依法治村的典型經驗，引起上級有關部門高度關注，并迅速走出阿旗，傳遍各地。2009年12月，赤峰市嘎查村級組織規范化建設現場會在阿旗召開；2010年5月，赤峰市委、政府下發《關于全面推行嘎查村務契約化管理的意見》；2010年11月，在“全國第一屆基層黨建創新典型案例”評選活動中，阿旗嘎查村級事務契約化管理被評為優秀案例，旗政府負責人在人民大會堂參加頒獎及交流活動；2011年4月，內蒙古自治區深化嘎查村務公開和民主管理暨難點村治理工作會議選址阿旗；2012年3月，“全國村務公開民主管理示范單位”經驗交流會召開，阿旗作了典型經驗交流，并被評為全國村務公開、民主管理示范單位。

一紙契約好神奇，繁雜事務有條理。阿魯科爾沁旗司法局用契約服務推動鄉村治理法治化，使全旗農村牧區出現了經濟發展、社會和諧的喜人局面，旗司法局和所屬各司法所功不可沒。目前，該旗正在將村務契約化管理向蘇木鄉鎮、旗直機關以及黨建等延伸，讓契約化這把金鑰匙打開富民強旗“鎖頭”。