農業轉移人口市民化政策執行中存在的問題及對策

趙志磊

（江蘇警官學院，南京210031）

一、問題的提出

十八大以來，我國新型城鎮化進程不斷加快，“人的城鎮化”成社會普遍共識，但是地方政府農業轉移人口市民化政策執行不力的問題愈發嚴重。從現實情況來看，地方政府在推進農業轉移人口市民化工作中缺乏實質性進展，絕大多數地區在涉及農業轉移人口的城市住房、社會保障和公共服務等方面缺乏必要的經濟投入和具體的配套政策[1]，導致戶籍制度改革和農村綜合改革難以達到應有的政策效果和預期。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要加快推進農業轉移人口市民化。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》中也提出，到2020年前要實現1億非戶籍人口在城市落戶。實現“規劃藍圖”的宏偉目標在于把地方政府的思想和行動統一到中央精神上來，激勵地方政府貫徹落實國家一系列促進農業轉移人口市民化政策。有學者認為地方政府農業轉移人口市民化政策執行不力既受晉升激勵的影響，也受到地方財政壓力的影響。通過部分學者對農業轉移人口市民化成本的測算，發現我國中部地區農業轉移人口市民化的公共成本人均在15萬元左右。從實際情況來看，目前我國農業轉移人口市民化的公共成本主要由流入地政府承擔。高昂的農業轉移人口市民化成本直接導致地方政府不愿落實主體責任[2]。因此，通過重構晉升激勵機制和建立市民化成本分攤機制，有助于提升地方政府政策執行力，促使地方政府加快推進農業轉移人口市民化[3]。

二、地方政府執行不力的行為表現

2014年以來，我國城鎮化率穩步提升，取得的發展成果有目共睹。統計結果顯示，戶籍人口城鎮化率到2018年底已達43.37%，但常住人口與戶籍人口城鎮化、人口與土地城鎮化之間的不均衡問題依然比較突出。從2018年國家發展與改革委員會對“推動2020年1億非戶籍人口城市落戶”工作的首輪督查情況來看，實質性進展未能達到預期。目前在我國城鎮人口的年度增量構成中，僅有26%是農業轉移人口增長帶來的貢獻。地方政府作為推動農業轉移人口市民化的行為主體，其政策執行不力成為當下亟待解決的問題。地方政府政策執行不力主要表現在以下幾個方面。

（一）政策執行的虛空行為

傳統行政管理模式下工作壓力層層傳導。對地方政府的政績考核是地方領導干部最主要的壓力源，其對地方政府的決策產生較大的影響。在“晉升錦標賽”下，地方領導干部可能存在著明顯的政績指標偏向，對于那些周期短、投入產出明顯和權重較大的指標往往特別重視，而在加強社會保障體系建設、拓寬公共服務覆蓋面和改善農業轉移人口邊緣化境遇等方面缺乏必要的關注。從現實情況來看，地方政府推進農業轉移人口市民化進程中普遍存在政策執行虛空的現象，主要表現為政策執行虛置和對政策的象征性執行。新型城鎮化規劃中要求地方政府積極推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，保障農業轉移人口與城鎮居民享有同等權利，并不斷加強城鄉社會保障制度的有效銜接，但部分地方政府除實行差異化落戶政策以外，對于規劃要求中的其他內容暫未實施和執行。還有部分地方政府表面上看起來是在執行政策，實際上只做表面文章，貫徹落實缺乏實質性、促進性措施。調研中發現，部分地方政府在基本醫療和基本保險方面，未建立針對農業轉移人口的城鄉醫療和養老保險關系轉移接續的具體辦法，農業轉移人口仍更多依賴農村社會保障。地方政府在農業轉移人口市民化政策執行中的虛空行為使國家政策流于形式，缺乏實效，嚴重阻礙了政策預期目標的實現。

（二）政策執行的待援行為

《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》中明確指出要建立農業轉移人口市民化成本分攤機制，并提出加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度。地方政府認為農業轉移人口市民化路徑將對城市住房、基礎設施建設和公共服務供給等諸多方面產生巨大壓力，而地方政府財力有限，根本無力負擔農業轉移人口市民化的巨額支出，導致大中小城市存在消極地、被動地等待中央及省級政府財政支持的待援行為，主要表現為：部分地方政府忽視其在推進農業轉移人口市民化進程中的主體責任，消極等待中央和省級政府的財政支持；并可能導致部分地方政府根據中央和省級轉移支付的規模，對農業轉移人口市民化政策進行選擇性執行。某省的調研結果顯示，因農業轉移人口市民化路徑對城市住房、公共服務配套工程建設和基本公共服務供給等方面影響較大，在中央和省級政府缺乏相應的財政配套政策和轉移支付規模仍不明確的情況下，部分地方政府在涉及農業轉移人口市民化的實質性問題上采取觀望、消極、被動的態度。地方政府機械性地執行政策，消極被動地等待中央和省級政府財政支持的待援行為不僅空置主體責任，處于“被動履職”的狀態，而且造成農業轉移人口的境遇缺乏實質性的改善。

二、地方政府執行不力的成因

對地方政府農業轉移人口市民化政策執行不力的成因進行分析，有助于揭示地方政府農業轉移人口市民化政策執行不力的主要原因。

（一）虛空行為的成因

基于公共選擇學視角來看，地方政府對于農業轉移人口市民化政策的執行虛置和象征性執行行為，是自身利益最大化的選擇。地方政府以政績考核目標為中心，在追求效用的理性框架下，存在著風險規避、投入產出失衡規避和長期投入規避等多種情況，他們偏向于選擇中央政府易于考核、當前時間能夠考核、城市內部易于實施的工作[4]。農業轉移人口市民化實質上是地方政府為農業轉移人口提供與當地戶籍人口同等的基本公共服務，這項工作財政支出巨大，時間周期過長，權衡后地方政府更容易選擇規避，繼而產生執行虛置和象征性執行行為。從地方政府執行虛空行為的特征可以看出，地方政府對于農業轉移人口市民化政策的虛空執行是追求個人效用最大化而忽視社會總福利的選擇。部分地方官員僅關心自身的利益，而忽略了社會總福利的增進，對讓農業轉移人口平等享受城市公共服務和社會保障反而增進城市社會總福利的策略予以否定。

（二）待援行為的成因

在農業轉移人口市民化進程中，地方政府的待援行為表現為空置責任，是地方政府事權財權失衡的結果。在農業轉移人口市民化進程中，財權與事權失衡的情況尤為突出，一方面地方政府承擔絕大部分的支出責任，但另一方面在社會保障和公共服務等方面極度依賴中央和省級政府轉移支付。由于地方政府財力有限，除東部發達地區和大型、特大型城市以外，其他大中小城市無力承擔高昂的農業轉移人口市民化公共成本，從而產生責任空置，消極等待中央和省級政府支持。

三、對策建議

根據以上分析，地方政府農業轉移人口市民化政策執行不力的主要原因在于自利偏好與事權財權失衡。因此，在農業轉移人口市民化進程中，只有不斷完善地方官員政績考核評價機制，盡快建立健全財政配套政策，才能激發地方政府在農業轉移人口市民化進程中的積極性和主動性。

（一）完善政績考核評價機制，改善執行虛空行為

在農業轉移人口市民化進程中，針對地方政府政策執行的虛空行為，首先應該引導領導干部樹立正確的政績觀。政府部門區別于私營企業，它以實現社會公共利益為組織目標，領導干部作為干事創業的帶頭人應具公共精神，并將貫徹落實黨中央的路線方針政策和決策部署，謀求社會公共福利作為最高價值追求。因此，應通過宣傳教育不斷增強領導干部的宗旨意識和公仆意識，堅持全心全意為人民服務，切實解決農業轉移人口在城市住房、社會保障、就業和基本公共服務方面的問題，有效踐行全體居民共享城鎮地區發展成果。其次應設置科學的領導干部政績考核指標體系，合理設置相關指標權重，并通過削弱地區生產總值及增長率在地方政府官員政績考核中的指標權重，增加社會保障和基本公共服務均等化的指標權重，激勵地方政府補足“短板”，填補“缺位”，促使地方政府調整工作重點，不斷提高推進農業轉移人口市民化工作的積極性和主動性。最后應加強政績考核結果的反饋與使用，提高政績考核評價的激勵作用。對政策執行不力的領導干部應當適時進行調整，保證黨的路線方針政策和決策部署得以高效落實。

（二）建立財政配套政策，抑制執行待援行為

針對政策執行的待援行為，應盡快建立央地農業轉移人口市民化成本分攤機制，落實農業轉移人口市民化資金保障，健全完善財政配套政策，確保財政支持農業轉移人口市民化工作取得實效。首先根據《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》要求，確定對大中小城市農業轉移人口市民化政策資金的轉移支付規模，進一步明確東部發達地區和大型、特大型城市的主體責任，并建立支出結構動態調整機制，根據實際工作需要調整政策資金支出結構。其次建立健全農業轉移人口市民化政策預算績效管理制度，從數量、質量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策資金使用效果，進一步建立健全動態評價機制，政策預算績效評價結果納入地方政府績效和干部政績考核體系，增強預算績效考核的激勵作用。再次應分別設立財政專項資金，按照社會保障、城市住房、公共服務前期工程和基本公共服務等設立專項，制定具體實施辦法，并為承接使用好農業轉移人口市民化專項資金組建專項資金管理主體。最后為確保財政資金的有效使用，應出臺農業轉移人口市民化政策資金使用管理辦法，并建立常態化督察機制，對地方政府政策執行、資金使用等情況進行督察。