這些治理創新從上海走向全國

王煜

早春三月，垃圾分類這項“生活新時尚”正如東風般吹過申城的每個角落;新版條例實施滿兩年，上?？責熞苍诜€步前行。這兩項工作都關系廣大公眾的切身利益，上海的探索經驗，堅持以人民為中心、堅持共建共治共享，在深化社會治理創新方面為全國的實踐做出了關鍵貢獻。

榜樣先行化解“垃圾圍城”?

2019年，對全國46個城市的垃圾分類而言非常關鍵，因為國家給這些城市劃定的完成“生活垃圾強制分類”任務的最后期限是2020年底，當下只剩不到兩年時間。榜樣的力量是巨大的，這46個城市能交出怎樣的答卷，很大程度上會影響整個國家推動垃圾分類、緩解生態環境壓力的進程。

從頂層設計到各地實踐都可以看出，“強制性”和“制度化”是本輪垃圾分類工作的顯著特點。遵循“全生命周期管理、全過程綜合治理、全社會普遍參與”理念，是本輪上海生活垃圾分類的立法和推進工作的亮點。

這四十六城涵蓋大陸31個省市區的省會級城市以及各區域的重要城市，從東南沿海一直到青藏高原，由2017年3月國務院辦公廳轉發《國家發展改革委、住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案》確定后，被認為是開啟了垃圾分類的“二次革命”。

垃圾分類這項“生活新時尚”正如東風般吹過申城的每個角落。

與2000年開啟的在北上廣深等八城的首批試點相比，國家對這一輪垃圾分類工作的推動力度要強大許多。除了上述整體方案，住房城鄉建設部還專門下發《關于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》，國家機關事務管理局等五部門、原國家衛生計生委等八部門、教育部辦公廳等六部門分別下發通知，推進在黨政機關、醫院、學校開展垃圾分類。

從頂層設計到各地實踐都可以看出，“強制性”和“制度化”是本輪垃圾分類工作的顯著特點。各城市根據當地實際情況，制度化的推進各有不同，有的是已出臺垃圾分類實施意見或實施方案，有的已啟動垃圾分類的地方立法工作，有的地方立法已經完成。

2019年2月，隨著《上海市生活垃圾管理條例》得到表決通過，申城的垃圾分類地方立法級別從政府規章升級到地方法規，其效力得到提升。同時，上海市人大常委會法工委主任丁偉在《條例》通過前夕接受《新民周刊》記者采訪時曾表示：在借鑒各地經驗的基礎上，上海的生活垃圾管理立法擁有后發優勢、立意更高，也就是強調生活垃圾的“全程”管理?！傲⒎ú粌H關注分類，也對生活垃圾的源頭減量、無害化處置和資源化利用做了規范;在垃圾分類中，也強調‘全程，也就是投放、收集、運輸和處置都要做到分類。”

遵循“全生命周期管理、全過程綜合治理、全社會普遍參與”理念，是本輪上海生活垃圾分類的立法和推進工作的亮點;顯然，這同時也是上海為自己提出的高要求，是具體工作推進中的難點。正如習近平總書記反復對上海干部群眾強調的一樣：走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子，是關系上海發展的大問題。這條道路的探索，必然不能少了攻堅克難。

上海的垃圾分類要對標國際“最高標準、最好水平”，能提出這樣的目標，必須要有到位的落實措施。2019年2月19日，通過后的《上海市生活垃圾管理條例》全文正式發布，第二天上海就開了垃圾分類的萬人動員大會。緊接著，住房城鄉建設部的全國城市生活垃圾分類工作現場會在上海召開。幾天后的2月26日，上海市政府出臺《關于貫徹〈上海市生活垃圾管理條例〉推進全程分類體系建設的實施意見》，對2019年全市的生活垃圾分類工作提出了明確的三大目標：分類全面覆蓋格局基本成型，70%以上的居住區垃圾分類實效達標;全程分類體系基本建成;《條例》貫徹實施社會氛圍基本形成。

在促進氛圍的辦法上，上海計劃在2019年舉辦以垃圾分類及《條例》普法為主題的“十、百、千、萬”系列活動，即成立10支志愿者隊伍，舉辦100場宣傳活動，覆蓋約5800個居（村）委，發放800余萬份宣傳海報及資料。

隨著上述《實施意見》一起下發的，還有細分成49個具體任務的各部門工作任務清單，以及各區的任務指標分解表。政府該做哪些事，一目了然。

2019年全國兩會期間，全國人大常委會委員、上海市人大常委會主任殷一璀在與網友在線交流時提到，上海市人大今年對生活垃圾分類將開展監督，重點放在：宣傳教育和社會動員是否到位;聚焦分類投放、收集、運輸、處置全過程的設施設備、標記標識等硬件配置建設情況;黨政機關、企事業單位、公共機構帶頭開展垃圾分類的情況;相關職能部門，以及區、街鎮屬地政府履行應有職責;與法規實施相配套的規劃、細則、標準、政策、機制的制定情況。

申城民眾近期都注意到的是：上海市委書記李強帶頭把塑料空瓶“扭一扭”，做出了垃圾分類的示范。在這件關系民生的大事上，廣大民意對領導人帶頭實踐的回應，大可期待。

各城市先行探索的同時，國家層面法律制度的加持也被提上議事日程。早在20世紀90年代，我國就頒布了《固體廢物污染環境防治法》和《城市生活垃圾管理辦法》等與垃圾分類回收有關的法律法規，但是這些規范文件在提到關于垃圾分類的問題時，都只明確了大原則性，缺乏可操作性，例如對于生活垃圾如何分類、分為幾類等，都沒有明確的規定。這就給工作真正落實帶來很大難度。2017年11月1日，提請十二屆全國人大常委會第三十次會議審議的《固體廢物污染環境防治法》執法檢查報告中就明確指出：生活垃圾分類探索了多年，尚未取得實質性突破。

在最近的一年中，控煙這項關系億萬民眾健康權益的工作，真正成為全國多地推進的熱點：上海嚴格落實新版控煙條例監督執法、強化共治，違法吸煙發生率進一步下降。

盡管北京、廣州、上海等地的垃圾分類地方法規相繼出臺，但上位法的缺失在一定程度上影響地方立法中的嚴肅性、穩定性和強制性。因此，在2018年的全國兩會上，全國人大代表、四川大學法學院教授里贊就建議對生活垃圾分類進行國家層面的專門立法。在接下來的時間里，這部法律能否成功出臺，助推全國垃圾分類，也成為眾人的關切。

眾人攜手共創“有法無煙”

“上海市健康促進中心提醒您：健康千萬條，戒煙第一條。”2019年3月1日晚，上海陸家嘴的高樓電子屏上出現了這樣的文字;同一時間，黃浦江對岸的“浦西第一高樓”外墻上也遙相呼應：“無煙上海，攜手共建”。

控煙受到關注，當然并不僅僅表現在被稱為“最嚴控煙令”的上海新版控煙條例實施2周年節點的這次“借熱點”。實際上，在最近的一年中，控煙這項關系億萬民眾健康權益的工作，真正成為全國多地推進的熱點：上海嚴格落實新版控煙條例監督執法、強化共治，違法吸煙發生率進一步下降;《西安市控制吸煙管理辦法》自2018年11月1日起施行，該城進入室內公共場所全面禁煙時代;杭州控煙條例的“升級版”在2019年的元旦正式實施;深圳控煙條例的修訂工作正在進行中;武漢將制定當地的控煙條例納入2019年的立法計劃……

各地加大控煙力度、維護公眾健康的同時，新的挑戰也在浮現。近年來，電子煙頂著“戒煙神器”之名，瞄準青少年人群把抽電子煙包裝成“酷”“潮”生活方式，發展勢頭在國內如雨后春筍。尤其是近幾個月，許多資本力量紛紛開始在電子煙布局，例如羅永浩等人都開始為其站臺，它帶來的問題已經到了不可回避的地步。

復旦大學健康傳播研究所控煙研究中心主任鄭頻頻教授向《新民周刊》記者表示：電子煙有害公眾健康，它更不是推薦的戒煙手段，這是世界衛生組織的明確結論。然而，由于電子煙是近年來涌現的“新鮮事物”，該結論的認知度并不高。

她介紹，復旦大學健康傳播研究所于2018年在線隨機抽樣調查了1023位醫務人員對電子煙的認知情況，被調查者在全國各地及各級醫療機構都有分布。結果顯示，有45%的受訪醫務人員忽略了電子煙造成的健康風險，認同“電子煙危害健康”“電子煙可能具有成癮性”的均不足半數。雖然世界衛生組織并不認可將電子煙作為戒煙推薦產品，但調查中仍有66.8%的受訪醫務人員認可電子煙作為戒煙方法。“連醫務人員都有較多人對電子煙的認識存在誤區，其他人群的情況就更令人擔憂，尤其是目前電子煙廠商的廣告宣傳攻勢愈演愈烈，公眾很容易被誤導掉入健康陷阱?！?/p>

面對這樣的新情況，地方立法也作出了應對。剛實施不久的杭州新版控煙條例中，就明確將電子煙的使用也納入了室內公共場所的禁止范圍。對此，浙江大學城市學院城鄉治理與立法研究中心主任、杭州市人大法制委員會委員方潔在一次研討會上透露：在杭州條例修訂工作開展的初期，并未將對電子煙的管控納入條例內容;政府法制部門在審查過程中將電子煙、加熱不燃燒煙草制品等新型煙草制品也納入管控范圍，相關方面很快達成共識。正在修訂過程中的深圳控煙條例，也考慮把電子煙納入監管?！氨M管電子煙還存在缺乏行業標準、監管主體不明等問題，但從保護公眾健康尤其是青少年健康的角度出發，納入控煙條例是非常必要的?！鄙钲谑锌責焻f會常務副會長莊潤森表示。

2019年3月1日，在上海外灘看到浦江兩岸摩天大樓巨型電子屏亮出“無煙上?！钡冉錈煒苏Z。

在更高層面的法律法規建設上，控煙面臨與垃圾分類相似的問題，即目前的實踐集中在城市立法，國家層面的上位法一直未能落地。較之垃圾分類更為復雜的是，控煙的全國法規面臨著煙草業的巨大阻礙。

在專門的法規之外，各界人士也在努力促成全國層面其他法律中對控煙的推進。在2019年全國兩會期間，不少代表委員、控煙人士提出了對正在制定中的《基本醫療衛生與健康促進法》的修改建議。該法強調全民共享、預防為主、保護公眾健康權益，2018年10月22日，該法草案二度提交全國人大常委會審議。草案二審稿有關控煙的條款，主要為第八十五條中的如下表述：“國家采取宣傳教育、價格稅收等措施，提高控制吸煙成效，減少吸煙對公民健康的危害。公共場所控制吸煙，強化監督執法，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。煙草制品包裝應當印制帶有說明吸煙危害的警示?！瓜蛭闯赡耆顺鍪蹮熅??！?/p>

在中國疾控中心研究員吳宜群看來，該條款沒有在國家層面對室內公共場所禁止吸煙做明確要求，這與我國已經加入的世界衛生組織《煙草控制框架公約》中的要求差距較大，與我國“健康中國2030戰略”規定的相關內容也有較大距離。她建議，法條可以明確為“在室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具內禁止吸煙”，因為《煙草控制框架公約》已明確要求締約方的法律條文應盡可能明確哪些地方禁止吸煙。

全國政協委員、北京金臺律師事務所主任皮劍龍認為，草案原文“具體辦法由省、自治區、直轄市制定”，對控煙立法可能會有一定的限制，即沒有提到國家層面的立法，而省、自治區、直轄市以下的層級不能立法，同時省、自治區、直轄市層面是否必須立法也沒有確定。

全國人大代表、貴州省疾控中心研究員何琳提出，說明煙草使用具體健康危害的大幅圖形和文字警示印上煙草包裝，禁止煙草廣告、促銷和贊助——這些也應該列入法條。

“當然，考慮到各地分散立法的成本，全國立法的影響覆蓋面更廣效力更高，以及實現‘2030健康中國目標、促進社會文明的緊迫性，我們更期盼國家層面的控煙專門立法?！眳且巳罕硎?。