PPP模式與地方政府債務治理

摘要：近年來，我國地方政府債務規模增長較快。PPP模式作為政府和社會資本合作的工具，在兼顧公益性和效率性上有著不可替代的作用，同時能夠解決地方政府的資金問題以及緩解地方政府的債務壓力。本文以PPP模式化解地方政府債務的優勢為出發點，對于我國規范和推進PPP模式提出有效建議。

關鍵詞：PPP模式;地方政府債務;對策建議;

一、引言

黨的十八屆三中全會以后，PPP模式早我國已經引起了各方的重視和受到了前所未有的關注度。在十八屆三中全會的會議中，明確指出處理好政府和市場的關系是經濟體制改革的核心問題，讓資源配置過程中讓市場發揮決定性的作用。深化財稅體制改革的主要內容為對于地方政府債務風險的管控。要求城市建設投融機制越來越規范和透明。允許地方政府拓寬城市建設融資渠道，讓社會資本通過特許經營等方式來參與城市基礎設施建設投資以及運營。PPP模式不僅從根本上符合十八屆三中全會的精神，而且公私合作伙伴關系對于解決地方政府債務和融資難問題提供了一個很好的思路，也為治理地方政府債務的明確了一個方向。

二、PPP模式化解地方政府債務風險的優勢

（一）減輕地方政府財政壓力

PPP（政府和社會資本合作）模式中，通過使用者付費模式，成本支出不需要政府來承擔，并且即使在項目成本高于使用者付費的情況下，政府也能通過分期付款來付費項目，來達到降低地方政府債務壓力，減輕債務風險的目的。PPP模式對于規范政府行為有重要作用：以前我國地方政府并沒有舉債的權力，大多采取的方式是通過隱蔽的手段來進行融資貸款。這樣做的弊端就是融資平臺貸款過多，增加了我國地方政府的隱性負債。PPP模式的引入可以明確政府和市場的邊界，對于政府的行為進行規范，進而釋放市場的活力。PPP模式不僅對于減輕財政風險和平滑政府債務有著非常大的作用，這有助于減輕當前的政府支出壓力。通過和政府債務相比我們可以發現，PPP模式融資實現政府對于資金的跨時間調度，有著很強的針對性，能夠降低當期的財政風險。

（二）優化政府的預算管理、資產管理

根據目前的會計準則，政府預算和負債表必須納入公共投資。從預算管理上，由于政府根據合同，對于社會資本在這個期限內進行合理付費。因此，政府在編制年度預算是要對由此產生的直接負債進行反映，預留出支付的空間，避免未來進行付費時由于當下的“財政幻覺”導致財務狀況的惡化。在資產管理上，PPP模式中最核心的機制之一就是管理權與運營權的分離，這是“政企分開”的理念所獨有的。PPP項目能夠督促合同方加強履約，這是由于PPP項目對于特許經營的年限等事項都有著非常明確的書面合同約定。

（三）提高項目效率，防范債務風險

PPP模式能夠充分利用政府和企業各自的比較優勢，雙方進行合作，將自己最擅長的風險進行分擔，從而項目整體的風險最小化，從而能夠達到提高項目收益的目標。提高項目收益對于防范新增債務風險以及存量債務風險有著非常大的意義，PPP合同選擇轉讓—經營—轉讓（TOT）的方式能夠提高公共資產的運營效率，防范存量債務風險。PPP合同通過合理的風險分擔機制，在新增項目中，能夠在公共資產的各個環節提高效率，并且對于新增的債務風險進行防范。

三、推進我國PPP項目健康發展的對策建議

如前所述，PPP模式在我國的應用潛力十分巨大，并且能夠最大限度地解決我國地方政府迅速增長的債務難題。但是其中存在的問題依然很多，為了促進我國PPP項目的健康發展，本文從以下幾個角度對PPP項目的規范運行提出建議。

（一）增強契約意識，提升PPP項目質量

在PPP項目落地的過程當中，合同文本的規范十分重要。在PPP項目推廣過程當中，一些地方存在PPP項目造假行為，這種行為是缺乏契約精神的。PPP項目的造假現象危害巨大，必須引起高度重視，進行嚴查。有的地方政府的政策和辦法用政府承諾和項目包裝來宣傳，實則是以降低資金使用效率為代價，政策執行的效果也較差，會導致政府信譽下降，造成浪費社會資源的現象。因此地方政府應當樹立契約精神，加強責任意識，把地方政府主要負責人和項目進行掛鉤。也就是說如果被審批的項目沒有按照之前上報的條件去執行，就會追究責任人的主要責任。性質嚴重的，追究法律責任。只有這樣，才會有效杜絕造假現象的發生。

（二）設置專門的工作機構，培育專門人才

PPP項目的專業性較強，推廣PPP項目的工作僅依靠地方政府現有的人員是不現實的，因此需要在人才培養和機構設置方面請投入更多的精力。根據發達國家的經驗，PPP項目的規范順利運行離不開有明確定位的PPP項目機構。以英國為例，在2011年就在財政部下設立了基礎設施局。加拿大設有PPP項目辦公室和PPP項目委員會。菲律賓有BOT中心來負責PPP項目。目前，財政部已經設立了一個叫中國財政學會公司合作專業委員會的PPP項目研究機構，從而在PPP學術研究方面具備了一定的基礎。可以進一步，在此基礎上進行升級成PPP項目管理機構，在全國設立相應的PPP項目管理機構，培養專門的人才，從而大力推進PPP模式在我國的應用。

（三）完善PPP立法，提供制度保障

明確PPP模式法律階次，對于PPP模式立法顯得尤為重要。較高的法律階次對于清除層級較低的規定之間的不協調有著非常大大的意義。包括采取示范文本與合同自由結合的方式，明確PPP模式整個流程、各級負責部門等相關環節，對政府和社會資本采用PPP模式共同提供公共產品的權責進行明晰、行為進行規范。通過立法建立規范政府部門和鼓勵、保障社會資本的法律體系，推行PPP模式相關的特許經營競爭機制、規范項目投資回報與補貼機制、健全公眾對PPP模式及項目價格的監督機制等，以實現對公共利益的保障。針對解決地方政府債務問題，關于PPP模式應用的頂層設計在與預算與負債管理的銜接、激勵約束機制的設計、政府擔保條件、合同履行的監管、爭議解決機制等方面亟待進一步明晰，以避免PPP模式不合理的運用致使其優勢轉化為問題，導致地方政府債務風險不減反增的后果。

（四）明確財政約束，加強監督管理

加強財政約束，對于PPP模式真正發揮其對緩解地方政府債務壓力的作用有著非常重要的意義。以國際經驗來看，政府對于PPP模式的支持的一般是通過成立擔保基金等有限責任實體或結合其財務狀況進行債務約束，以免項目風險轉變為財政風險。如果我國借鑒相關國際經驗，將 PPP項目歸并到地方政府性債務集中管理，納入全口徑預算管理的政府性債務， 就需要建立起與預算管理、負債管理銜接的配套制度，對 PPP融資規模、特許經營年限、特許預期收益、回收資產現值終值等備案， 建立 PPP風險準備金制度。此外，在通過PPP化解債務過程中應當加強監督管理，防止那些沒有條件的項目也采用PPP模式，從而發揮PPP在地方政府債務治理中的積極作用。

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作者簡介：

孫怡晨（1994- ?），男，漢族，陜西省西安市，吉林財經大學公共管理學院碩士研究生在讀，研究方向：地方政府治理。