寧夏國有建設用地使用權網上出讓改革的經驗與探討

雷安琪

摘要：按照國土資源部 “兩整治一改革”專項行動和國有建設用地使用權網上交易試點工作要求的開展，2011年4月寧夏在全國率先建成集土地和礦業權交易為一體的交易市場，通過在互聯網環境下開展網上出讓，其改變了寧夏土地和礦業權交易相對分散、操作相對封閉的局面。經過6年多，寧夏不斷完善土地使用權和礦業權網上出讓工作，將土地使用權和礦業權出讓線下操作的環節全部納入網上交易，實現土地和礦業權交易從網上報審、網上交易到成交辦理的全流程電子化。本文以國有建設用地使用權網上出讓電子化建設的經驗為入手，分析了土地網上出讓進程中存在的問題，對于不斷完善寧夏國有建設用地使用權網上出讓工作，推進其進一步發展具有重要的現實意義。

關鍵詞：國有建設用地使用權;網上出讓;寧夏土地交易; 經驗與問題

一、引言

2010年，國土資源部開展“著力整治干部隊伍廉潔從政存在的突出問題，著力整治土地和礦業權交易市場存在的突出問題，深化國土資源管理制度改革”為主題的“兩整治一改革”專項行動。寧夏將互聯網在線交易技術、地理信息系統技術和信息安全技術整合應用到國土資源的權屬交易領域，在全國率先建立了集土地和礦業權交易為一體，在互聯網環境上進行國有建設用地使用權出讓、探礦權和采礦權出讓的省級平臺，是國土資源部國有建設用地使用權網上交易省級試點。其改變了寧夏土地和礦業權交易場所相對分散、透明度不高、操作不規范的局面。在新的管理體制下如何適應公共資源交易發展要求，更好地推進土地和礦業權網上出讓工作，增強服務社會的功能， 是土地和礦業權網上出讓工作面臨的主要問題。

二、寧夏國有建設用地使用權網上出讓的基本經驗

寧夏國有建設用地使用權網上出讓之所以能夠在全國率先實現電子化交易取得成功，是各種要素有機并充分產生效益的結果。寧夏的基本經驗主要有以下幾個方面。

（一）解放思想，更新觀念

寧夏在國有建設用地使用權網上出讓進程中的“解放思想，更新觀念”集中體現為頂層設計、凝聚共識、統一思想。首先是各層領導以高度的政治責任感，，克服一切困難干擾，將思想統一到中央、國土資源部及自治區黨委、政府的部署上來，打破機制和體制，在全國率先建立了集土地和礦業權交易為一體的寧夏唯一的土地和礦業權交易平臺，各市、縣（區）不再單獨進行交易，將22個交易風險點降成1個，實現了交易平臺、交易規則和操作流程的統一。交易機構不收取任何費用，交易結束后將成交價款全部轉入地方財政專戶，打消了地方政府的后顧之憂。其次，在網上出讓工作推進中，寧夏加強制度建設，立足技術創新，利用計算機技術模擬傳統現場出讓交易過程，把規范國有建設用地管理，廉政風險防范落實到一整套嚴密完善的制度體系和嚴謹科學的操作程序上。其發展具有創新性、先進性、適用性和復制的特點，被國家發改委定為典型案例，在全國公共資源交易領域進行推廣。

（二）應用為本，明確目標

寧夏國有建設用地使用權網上出讓模式的成功建立，其實就是圍繞“應用為本”這個核心。也就是從寧夏實際出讓，從新常態下信息經濟和互聯網經濟的發展規律和趨勢出發，明確國有建設用地使用權網上出讓的目標：面向社會，服務社會，方便交易主體各方，降低交易風險和交易成本，促進土地使用權網上交易信息廣泛公開、交易程序嚴謹規范、交易過程公開透明、交易結果公平公正。明確國有建設用地使用權出讓電子化建設的任務目標：建設和完善交易平臺，實現信息資源的互通和共享，讓交易主體雙方享受到信息化帶來的實惠，最大限度地實現了交易信息公開，最大限度地排除了人為干擾，最大限度地限制了自由裁量權，最大限度地體現了制度與科技的高度融合，最大限度地擴大了社會監督。

實踐證明，應用為本，明確目標，對于寧夏國有建設用地使用權出讓電子化建設具有重要的確立宗旨、指引方向、調控大局、落實舉措的重要作用。

（三）制度建設，保障長效

寧夏國有建設用地使用權網上出讓中“加強制度建設，保障長效”，其實質上就是一整套嚴密完善的制度體系與計算機技術相結合，形成符合寧夏區情的土地管理體制。

寧夏從三個層次建立了土地出讓制度體系。以寧夏回族自治區人民政府出臺的《土地使用權和礦業權交易市場管理辦法》作為總的管理規范，以國土資源行政主管部門出臺的《寧夏回族自治區國有建設用地使用權網上交易辦法》作為土地操作規范基礎;以交易機構制定的管理制度作為操作細則，形成了嚴密的制度體系，保證交易活動都在規范運行之中。其外，國土資源行政主管部門與公共資源交易部門建立了聯席會議，及時溝通、協調交易工作信息，研究解決土地交易工作中存在的問題，加強交易市場監管，形成高效有序的長效工作機制，突破了跨行業、跨系統帶來的信息不暢、工作不夠協調的瓶頸，夯實了交易管理基礎，形成上下游銜接順暢的工作體系，促進寧夏土地出讓有序開展。

（四）因地制宜，創新模式

寧夏按照“管辦分離”的思路，建立國有建設用地使用權出讓工作的協調機制，加強部門間協調配合，實行“網上報審、網上受理、網上交易、網上監督”，開創出“一網式”整體型服務新模式。

1.交易全程上網。出讓標的信息、交易過程及成交結果等信息全部公開，任何人在任何地點登錄互聯網均可看查閱，不受地域限制;競買人的信息全封閉保密運行，有效杜絕了“暗箱操作”和“圍標串標”的行為發生;出讓方案的報審、成交手續的辦理、競買保證金的轉退等環節全部納入網上進行，不留死角。

2.共享系統數據。寧夏國有建設用地使用權出讓工作與寧夏國土資源電子政務系統、寧夏國土資源廳土地供用補系統連接，把供地系統相關數據導入到網上交易系統，作為網上交易系統報件審核的數據支撐，避免了重復建設。

3.統一出讓方案和審核標準。寧夏國有建設用地使用權出讓工作對商業、住宅、工業等不同用途出讓地塊的出讓方案分別設計了標準化模版，出讓人按照不同類型的地塊選擇方案模式。出讓方案的上報環節采用表格化設計，出讓方案的各要素由出讓人按照格式要求選擇填寫。審核人員按照國土資源部和國土資源廳下發的政策文件為依據，統一技術口徑，統一審核標準，并對部分出讓指標數據設計數據字典，由系統自動判讀，按照一把尺子標準執行，全流程規范統一，對事不對人，有效避免自由裁量權和暗箱操作情況的放生。

4.競買線上辦理。競買人辦理數字證書和電子簽章，通過系統完成申請、獲取保證金賬戶、報價競價、成交結果確認和保證金轉退等操作。

5.行業監管及時到位。國土資源管理部門、紀檢監察部門可以在線全程實時監督，隨時掌握交易事項的內容、承辦人受理情況、辦理步驟、辦理意見、辦結結果等動態，使交易全過程“看得見，管得住”。

寧夏國有建設用地使用權出讓運用“互聯網+”，則充分體現其整合行政資源、打破了“條塊分割”和“信息孤島”，實現資源共享，強化監察功能，縮短交易周期，提高了辦事效率，同時以交易主體的角度出發，發揮其主觀能動性，提升社會公信力。

（五）制度編程，剛性運作

寧夏國有建設用地使用權網上出讓進程中，充分考慮軟件與硬件平臺設計的長遠發展需求，建立了寧夏土地和礦業權網上交易系統、集中報審服務系統和地價查詢分析系統。在這三大系統建設中，始終把先進成熟、方便使用、高效穩定、安全保密和可擴張性理念貫穿始終，著眼實際需求，優化更新系統功能，并結合網上銀行、數字證書加密、數字證書簽名等技術，使得在互聯網和國土資源廳業務內網下安全、方便、保密的進行。這三大系統將國有建設用地使用權出讓相關的法律法規政策全部轉化成分門別類的數據字典表編入系統程序加以固定，系統對邏輯關系判讀自動檢索匹配和自動篩選，代替人工審查。

1.交易制度和流程全部編入系統模塊程序，由系統執行交易流程，排除人為干擾因素。

2.國家的宏觀調控政策和計算機程序高度融合，建立了房地產企業資質信息庫、競買人資格管理庫和開發企業的資質等級、信用等級、欠繳土地出讓金、閑置土地等“黑名單”庫等審查管理數據庫，并將審查管理數據庫適時更新，有系統依據出讓條件自動審核競買人資質，堵塞了關鍵信息的透露渠道。

3.通過網上交易系統模塊進行競買資格審查和競買資格確認，競買人身份信息以競買數字代碼號的方式參加交易，且符合競買資格、按要求足額繳納競買保證金后系統自動頒發資格確認，有效防范了人為干預、私下串通、營私舞弊。

寧夏國有建設用地使用權出讓電子化建設將制度固化到系統程序中，保證每一位競買人和出讓人均按照“一把尺子標準”進行，減少人為干預，體現出讓工作的“陽光化”，以確保機制長效運行。

三、新常態下，寧夏國有建設用地使用權網上出讓存在的問題及原因

（一）出讓方式尚未健全

隨著我國土地有償使用制度改革的不斷深入，土地供應市場程度越來越高，建立了以招標、拍賣、掛牌為主的國有土地有償出讓方式。招標方式出讓土地使用權是不完全競爭，是采用的綜合指標進行衡量，比較全面，由于綜合指標體系是政府人為設定，容易形成政府、評標專家和投標者之間進行“串謀”，人為干預較多。因此，寧夏自2011年建立統一的交易平臺之后，國有建設用地使用權從未采用過招標方式出讓，只是以網上掛牌和拍賣的方式出讓。 隨著寧夏專家庫的統一，遠程異地評標的開展，需要逐步增加網上招標，活躍交易市場，豐富和完善土地招拍掛出讓的方式，使出讓方式更加靈活多樣，更好地適應市場配置資源的需求。

（二）出讓人和競買人提供的資料真實性問題

寧夏國有建設用地使用權出讓采用網上報審、網上交易、網上辦理成交手續和退轉競買人保證金等，出讓人和競買人上傳交易機構的電子文檔是交易機構進行合規性審核的唯一依據，無法鑒別其真偽，若電子文檔與原始紙質件關鍵要素不一致，勢必會對交易結果的準確性帶來隱患，有可能引起糾紛。

（三）網絡安全風險

寧夏國有建設用地使用權網上出讓是部署在互聯網環境下，借助網絡信息傳輸，勢必也會包含網絡的各種缺陷，面臨病毒、木馬的入侵和攻擊，需要完善技術方案，強化網絡安全監控，主動防御入侵，部署必要設備，實行用戶注冊管理制度，采用數字證書訪問等來確保交易安全、穩定的運行。

如何有效解決上述問題，對于進一步發揮信息化在國有建設用地使用權網上出讓進程中的應用功能，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

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