論少數民族語言權的行政法保護機制

張 濤

（中國政法大學 法學院，北京 100088）

“語言權” （Linguistic Human Rights）是基本人權的一種，它是每一個人公正地享受人本身所不可讓渡的普遍的政治、經濟、社會、文化權利的重要基準。日本學者鈴木敏和將“語言權”界定為“是指自己或自己所屬的語言團體，使用其所希望使用的語言，從事社會生活，不受任何人妨害的權利”[1]。 《世界語言權宣言》（Universal Declaration of Linguistic Rights）將“語言權”分為個人權利和集體權利。在我國，少數民族語言權在憲法、法律、法規等各個層級的規范中都有體現[2]。然而，在實踐中，由于少數民族語言使用的環境與場域不斷受到限縮，再加上相關的語言保障機制不健全，很多語言面臨消失的危險，專家稱中國130種語言中大部分走向瀕危[3]。以往有關少數民族語言權的研究主要從社會學、政治學、語言學等角度進行，而從行政法保護的視角探討少數民族語言權保障的尚不多見。因此，完善我國少數民族語言權保護的行政法機制，對于保護語言多樣性、文化多元性、維護民族和諧，具有重要的理論與實踐價值。

一、少數民族語言權保護存在的問題

盡管我國《憲法》對少數民族語言權進行了“剛性”規定，但在實踐中卻是以“柔性”方式踐行，一些法律法規或制度設計甚至有意或無意違反了憲法精神，不利于少數民族語言權的保護[4]。

（一）語言政策中缺乏文化多樣性理念

對于文化多樣性，從不同的角度有不同的理解。從實證的角度看，文化多樣性是指一個國家有多個族群存在；從規范的角度看，文化多樣性是指多種語言、多族群和平共存、相輔相成的存在；從政策的角度看，文化多樣性可以防止少數族群被邊緣化，可以提高其信心，減少其自我退縮。語言政策與文化多樣性密切相關，二者相輔相成，文化多樣性是影響語言政策制定的重要因素，而語言政策反過來也影響文化多樣性的形成。我國通過《憲法》《國家通用語言文字法》《廣播電視管理條例》等法律規范基本確立了以普通話為中心的語言政策，推廣和普及普通話成為重要的“國家任務”。

一般而言，語言政策包括三個組成部分：語言實踐、語言信仰及語言規劃，而文化多樣性在很大程度上也體現在前述三個方面。以普通話為中心的語言政策，造成語言實踐、語言信仰及語言規劃中文化多樣性之不足。就語言實踐而言，目前在教育、醫療、就業等諸多公共服務領域，已經基本形成了以普通話為主的語言習慣選擇方式，少數民族語言幾乎沒有選擇空間，甚至在政府公文中，也是如此。就語言信仰而言，在大眾媒體中隨處可見“說普通話，做文明人”“依法推廣普通話，提升國家軟實力”“我是中國娃，愛說普通話”之類的標語，這反映了人們對于普通話的情感和信任明顯高于少數民族語言。就語言規劃而言，政府所采取的諸多語言干預措施也不利于少數民族語言的發展，如各地區各部門中廣泛開展的“普通話推廣評優”活動，這在一定程度上也不利于少數民族語言的發展。

（二）少數民族語言權保護的法律制度不健全

如前文所述，語言是文化的核心，語言權更是少數民族的權利和自由。從憲法學的角度看，基本權利不僅具有防御功能，而且還有國家保護義務功能。換言之，對于少數民族語言權，不僅任何組織或個人不能干預或侵犯，而且國家還必須提供相關的保障措施。從目前我國少數民族語言權的保護現狀來看，政府法律制度供給明顯不足，再加上大部分少數民族語言“非文字”的傳播方式，加劇了少數民族語言衰退的現象。從社會語言學（Sociolinguistics）的角度看，同一種語言的不同變體之間會存在高低之分，不同語言之間也存在高低之分，這種現象稱為“高低語言”，如文言文與白話文之間就形成了明顯的高低語言差異。在普通話與少數民族語言之間，普通話通過“國家任務”的支持，相對少數民族語言，形成了高低語言的差異。在文字使用層面，漢字基本涵蓋了所有社會功能，形成了“獨占式”的文字地位。這樣的語言和文字差異對于少數民族語言的發展而言甚為不利。因此，需要通過法律制度，來對這種高低語言差異進行修補，而我國目前相關的法律制度不但沒有改善這種差異，在一定程度上還加劇了這種不平等地位。國家專門制定了《國家通用語言文字法》，對普通話的推廣進行規范，而目前有關少數民族語言的專門性規范只有《國家民委關于做好少數民族語言文字管理工作的意見》，其立法層級較低，內容也多為原則性規定，操作性不強，難以為少數民族語言權提供有效保障。

（三）少數民族語言權保護的組織力量薄弱

目前我國少數民族語言保護的組織力量主要是政府機構，但在國家層面尚未成立專責機關，地方層面的負責機構差異也較大，總體而言，無法適應新時期少數民族語言保護的需要。在國家層面，負責少數民族語言保護的是國家民族事務委員會下面的“教育科技司”，其首要職責也不是保護少數民族語言。在地方層面，負責少數民族語言保護的則是各民族自治地方的少數民族語言文字工作機構，如廣西壯族自治區少數民族語言文字工作委員會。事實上，少數民族語言權的保護是一個系統過程，涉及眾多因素、資源的協調，正如《國家民委“十三五”少數民族語言文字工作規劃》所指出的，少數民族語言保護涉及政策法規、人才培養、信息技術、公共服務、影視出版等諸多方面，而目前這些職責都散見于處于不同科層的機構，讓“教育科技司”來進行協調可能難以突破科層障礙，達不到預期效果。此外，在少數民族語言保護過程中，民間力量的作用沒有得到有效發揮。一方面，私部門在少數民族語言保護中的參與度不夠，沒有發揮他們的優勢；另一方面，作為少數民族成員沒有廣泛參與其中，其意見沒有得到有效表達，他們對于本民族語言保護的認同感、危機感也未得到提升。

（四）少數民族語言權保護的教育條件不足

毫無疑問，教育是語言習得與傳承的一種重要途徑，語言又是文化的一個側面。隨著普通話在全國的廣泛普及，以普通話為中心建構的文化也逐漸確立了“主流文化”的地位。主流文化通過學校課程、教材甚至學習評價機制，傳達并保持主流優勢，因此，在學校教育中教學內容、課程與教材及考試機制，必定較有利于主流文化的群體。盡管國家對于少數民族學生升學設定了大量的優惠政策，但這種政策關注的僅僅是“少數民族”這個身份而已。少數民族學生進入主流文化教育體制后，本民族文化的獨立性反而成為了他們進一步發展的障礙，少數民族學生受教育越多，對于本民族語言、文化、歷史丟失得也越多。盡管國家大力推行“雙語”教育，但是在主流文化教育機制的影響下，少數民族語言的學習反而成為了少數民族學生的一種“額外負擔”，這也是為什么“會說”“愿意說”少數民族語言的群體逐漸“老齡化”，越來越多的少數民族年輕人卻“不會說”“不愿意說”少數民族語言。此外，少數民族語言的師資培育不足，一方面，沒有形成科學的、可持續的少數民族語言師資培育機制，導致學校教師有教學知識但缺乏少數民族語言能力；另一方面，對真正懂得少數民族語言文字的“耆老”缺乏系統性培訓機制，導致這些非學校教師有少數民族語言能力但缺乏教學知識。

二、少數民族語言權行政法保護的必要性

2017年發布的《國家民委“十三五”少數民族語言文字工作規劃》里明確了少數民族語言保護的指導思想、基本原則及發展目標，提出“到2020年，各民族使用和發展自己的語言文字的自由得到進一步保障”。這里的“使用和發展自己的語言文字的自由”就是少數民族的語言權。那么少數民族語言權為什么需要行政法提供保護呢？其學理依據為何？這是完善少數民族語言權保護必須回答的問題。

（一）少數民族保護的應有之意

自第二次世界大戰結束后，世界各地被殖民的國家或地區紛紛獨立成為新興國家，多數新興國家因經歷了帝國主義極權時代的苦難與浩劫，紛紛追尋尊重人權、以民為主的政治，少數族群的權利也受到重視。從世界各國的經驗來看，少數民族權利獲得保護的前提是被國家正式“識別”為少數民族。關于“識別”的標準，世界上許多國家都是以語言的獨立性為首要條件。費孝通先生也認為，語言為民族識別提供了重要線索[5]。由此可見，語言是識別少數民族的重要因素，因此，保護少數民族當然必須保護少數民族的語言。

（二）憲法平等原則的必然要求

“平等”簡單來說，指的是人或事物獲得相同的對待。平等作為一種重要的價值理念，推動著社會文明向前發展。作為憲法性文件，法國《人權宣言》中“人人生而平等”的理念對世界各國的憲法產生了深遠的影響。世界各國無不在其憲法、法律中明文規定“法律面前人人平等”之原則。羅爾斯在《正義論》中曾提出“作為公平的正義”，即不因種族、宗教、性別、智商或社會地位而有差別待遇，他進而提出了“兩個正義”原則，第一個是平等原則，第二個是差異原則，也就是通過差別待遇，使不平等的事實獲得平等的結果，以達到實質的平等[6]。在現代民主社會中，憲法、法律中所規定的“平等”，常常被稱為“形式平等”，由于“審議民主”本身的局限性，“少數服從多數”勢必會導致少數族群的許多利益被忽視，甚至被擁有權力的當權者有計劃地去除或消失，從而造成事實上的不平等，或者由于一些制度性安排而導致歧視。因此，要獲得實質平等，一方面需要“禁止歧視”；另一方面，需要賦予特殊處境的群體以特殊的權利，保障其地位平等，才符合正義原則[7]。就少數民族語言而言，如果不將其納入憲法平等原則的保護范圍，而任由市場機制進行調控，那么只會讓少數民族語言陷入更為不利的處境，因為經濟、政治上的決策往往主要受到強勢群體的影響。

（三）文化多樣性的現實需要

我國是由56個民族結合而成的統一的多民族國家，《憲法》序言對此也進行了確認。在這樣一個多民族社會中，各民族間必須培養一種互相尊重、互相容忍和欣賞的精神，避免歧視與偏見，才能確保各民族都能在這塊土地上自由自在地生活和發展。要實現這一目標，就必須踐行和樹立文化多樣性或多元文化主義的價值理念，確保每個不同文化中的個人都能平等地實踐自我的權利。文化多樣性一方面要求我們必須對不同文化之間的“差異”予以尊重，另一方面要求我們必須保障不同的文化被包容在同一社會中。對于少數民族語言而言，文化多樣性政策同樣要求對不同民族語言的寬容和接納。在互聯網技術快速發展的今天，一方面信息傳遞的便捷性為人們的工作、生活帶來了極大的便利，另一方面“標準化”效應也使得很多少數民族語言面臨空前的壓力和危機。在我們的日常生活中，語言文字逐漸趨于統一，語言的多樣性遭到破壞。為了促進文化多樣性的永續發展，我們需要強化少數民族語言的行政法保護。

三、少數民族語言權行政法保護的具體路徑

行政法的基本功能包括保障權利和控制權力，就少數民族語言權的保護而言，顯而易見，主要強調行政法權利保護功能。少數民族文化權并不是靜態的，而是一個系統工程，需要協調多方面的因素，這剛好符合行政積極主動的特征，也符合行政的過程性要求。因此，本文認為，少數民族語言權行政法保護的具體路徑可以包括四個方面。

（一）行政立法：完善少數民族語言保護的政策規范

行政立法是指國家行政機關依照法定權限和法定程序制定行政法規和規章的活動。現代國家的行政活動涉及國民生活的各種各樣的領域，其內容是極其復雜的，行政過程已經不是法的機械執行。立法機關要預測未來的所有行政事項，對行政政策的內容予以詳細而全面的規定，是非常困難的。因此，需要行政機關先就一些具體的、個別的事項進行規定，等到時機成熟或確有必要時，再由立法機關制定法律予以規范。就少數民族語言權保護而言，目前我國《憲法》《民族區域自治法》進行了原則性規定，具體操作性規范有賴行政機關進行細化。如前文所述，當前行政機關對少數民族語言保護的立法層級有待提升，內容有待細化。本文認為，應該由國務院制定少數民族語言保護法規，對少數民族語言保護的基本原則、職責劃分等內容進行明確，待到時機成熟時，再由全國人大常委會制定少數民族語言保護法律。從域外經驗來看，我國臺灣地區于2017年6月14日頒布實施了“原住民族語言發展法”，將原住民族語言定為“國家語言”，并就原住民族語言的保存、發展、使用及傳承進行了明確規定。美國不僅制定了《土著語言法案》，而且還通過“積極平權措施” （Affirmative Action）在語言保護上給予特定族群積極平權的保障。

（二）行政給付：增加少數民族語言保護的資源投入

行政給付是指行政主體根據國家法規，考慮相對人的具體條件，而決定無償給予一定財物的行政行為。行政給付是國家發展到一定階段的產物，是從“行政國家”轉向“福利國家”的體現，也是國家的行政從“秩序行政”向“給付行政”轉變的反映。少數民族語言權保護需要國家的扶持，最直接體現為給付行政。當然，這里的“給付”并不僅僅局限于“物質”上的扶持，還包括許多其他保障制度。結合我國臺灣地區的經驗，筆者認為，就“資源投入”而言，主要體現在以下幾個方面：（1）加強少數民族語言推廣，包括設置少數民族語言推廣員、推廣公文雙語書寫、制作少數民族語言廣播電視節目、協助少數民族設立語言推廣組織等。（2）加強少數民族語言教育，包括聘用專職少數民族語言教師、開辦少數民族語言學習中心、輔助大專院校開設少數民族語言課程、保障嬰幼兒少數民族語言學習權利等。（3）加強少數民族語言保存，國家可以利用各種信息技術專門開發有關少數民族語言的機器學習系統、語言資料庫、語言新詞庫等。（4）加強少數民族語言研究，可以設立少數民族語言研究基金會，以推動少數民族語言的保存、使用及研究等任務。

（三）行政獎勵：激發少數民族語言保護的積極性

少數民族語言保護不僅需要國家提供制度保障，更重要的是要提升少數民族對本民族語言的認同，激發他們參與少數民族語言保護的積極性。從語言傳播的角度看，很多少數民族都沒有自己的文字，語言傳播方式主要是通過“村落”以口語、肢體、藝術等形式進行，這就形成了少數民族豐富嚴密的樂舞傳統和祭祀活動。少數民族這種“非文字”的傳播形態，深受時間與空間的拘束，一旦面對較大的時空格局，傳播活動就受到極大的挑戰[8]。隨著現代化、城鎮化的推進，少數民族新生代進入城市，失去傳統直接接觸的環境，肢體、藝術方面的傳播中斷，導致少數民族語言保護面臨困境。因此，可以采用包括行政獎勵在內的措施，喚起少數民族對本民族語言的忠誠感，喚醒母語意識就是挽救母語流失，邁向母語保護的第一步。無論是公共部門，還是私營部門，抑或是公民個人，只要其為推動少數民族語言的發展，都應該給予一定的獎勵。

（四）公私協力：實現少數民族語言保護的合作治理

公私協力治理模式的一個重要目標是為了解決市場與政府失靈問題。在現實世界中，由于各國財政的提供、外部性、自然獨占、信息不對稱等因素的影響，使市場無法成為完全競爭的自由市場，市場也無法達到供需關系及資源配置理想狀態，這就是市場失靈。為了解決這些問題，政府會利用各種政策工具進行介入，但由于政府在制度上、結構上及運作上，具有許多先天性的缺陷，受到種種限制，使政府無法達到資源的有效配置，這就是政府失靈。公私協力運作的治理模式，借助私營部門的企業精神，引導政府部門改革，同時增加公共部門與私營部門的合作與互動。就少數民族語言權保護而言，除了要發揮政府應盡的職責外，還要廣泛引入公益組織、私營企業、少數民族成員等多元主體廣泛參與，擴充少數民族語言保護的組織力量，凝聚少數民族語言保護共識，形成多元合作的治理模式。一方面，要積極引導少數民族成員參與到少數民族語言保護中來；另一方面，要積極發揮非政府組織的作用。從域外經驗來看，引入非政府組織廣泛參與少數民族語言保護，可以調動地方積極性，政府以“服務”取代“導航”，將公共利益與公民精神價值重新喚回，在政府、市場、公民三者互動中促進少數民族語言保護。

四、結語

少數民族語言是少數民族文化和傳統的重要載體。在民族文化復興大背景下，少數民族語言保護依然是我們必須認真對待的重要課題。面對少數民族語言危機，我們應該反思和改進現有的少數民族語言保護機制，將少數民族語言保護放在少數民族保護這個大背景下，在憲法平等原則和文化多樣性理念下，建構出一種有效的行政法保護機制，從而為少數民族使用和發展本民族語言營造良好的文化、制度格局。