省直管自治縣:完善民族區(qū)域自治制度的新路徑

李 雷

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北·武漢 430073）

一、問題緣起：自治縣層面的地方制度改革過于遲緩

縣的設(shè)置在我國由來已久，當前主要實行市管縣模式，伴隨時代變遷社會發(fā)展以及治理現(xiàn)代化的要求，近年來國家重新啟動了縣級地方制度改革。如“強縣擴權(quán)”“撤縣設(shè)市”和“撤縣設(shè)區(qū)”等，各縣希望抓住改革契機，以便獲得更大的自主權(quán)或者加快城市化步伐，上述改革主要針對普通縣，自治縣的改革在某種程度上陷入了停滯狀態(tài)。以湖北省為例，2008年前后推行“強縣擴權(quán)”分批次對42個縣實施擴權(quán)，卻將恩施州下屬的縣排除在外，擔(dān)心擴權(quán)改革會影響乃至削弱恩施州的自治權(quán)。2010年12月全國共有1461個縣，截止2018年12月全國只有1335個縣，8年左右的時間里100多個縣轉(zhuǎn)型為縣級市或者市轄區(qū)。自治縣改為縣級市或者市轄區(qū)，雖然符合城市化潮流，卻可能自此失去自治權(quán)，故自治縣面對這一兩難抉擇大多十分謹慎，近10年來自治縣（旗）的數(shù)量始終保持穩(wěn)定既未增加也未減少，一直是117個自治縣和3個自治旗。各民族的差異性和近代以來民主和民族意識的增強，決定了中國實行單一制必須充分考慮各民族的特點和具體利益。[1]國務(wù)院制定的《行政區(qū)劃管理條例》在2019年1月1日正式實施，為加強行政區(qū)劃管理，完善地方制度變革，確立了更高位階的依據(jù)，可以預(yù)測，接下來的地方制度改革將進一步規(guī)范化制度化。當前，自治縣所面臨的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，而自治縣的改革略顯緩慢，因此，積極探索省直管自治縣模式，或許可以成為未來民族自治地方改革的突破口。

二、推動省直管自治縣改革的現(xiàn)實意義

自治縣是最基層的民族自治地方，普通地區(qū)省直管縣改革取得的成效，為“省直管自治縣”體制改革提供了借鑒。[2]省直管自治縣相比于市管縣模式，無論是在行政管理體制簡化升級，還是直管之后自治權(quán)的充分落實，抑或是加快自治縣城市化進程等方面，都具有無可比擬的優(yōu)勢。

（一）有利于順應(yīng)三級管理體制并提升行政效率

進入21世紀以后，我國出臺的一系列民族區(qū)域自治管理決策為省直管縣改革指明了方向。早在2009年，財政部就提出了“財政省直管”的時間表，2012年11月，黨的十八大報告指出：“…有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革…”。從憲法第三十條可以推斷，立憲者當初設(shè)想在全國絕大部分地區(qū)實行三級管理體制，只有設(shè)立自治州的少數(shù)地區(qū)可能存在四級管理體制，三級管理體制應(yīng)該是地方制度的常態(tài)模式。強縣擴權(quán)或撤縣設(shè)市是為了賦予縣更多的自主權(quán)，使縣能夠放開手腳，便利地實施管理服務(wù)職能。上述改革均是為了弱化“市管縣”模式，減輕地級市對縣的嚴苛控制，同理，減少行政層級實施省直管自治縣，更契合憲法確立的三級管理體制。有觀點認為，憲法第三十條規(guī)定“自治州分為縣、自治縣和市”，那么在自治州轄區(qū)內(nèi)推動省直管自治縣會違反憲法，其實，此種理解存在兩方面的誤區(qū)。一則，省直管自治縣不僅牽涉自治州轄區(qū)內(nèi)的自治縣，還要直管自治州之外的自治縣，全國120個自治縣（旗）絕大多數(shù)都位于地級市轄區(qū)內(nèi)，自治州境內(nèi)的自治縣一共只有19個，從數(shù)量上來看處于少數(shù)地位。省直管自治縣是實踐三級管理體制的有效方式，不宜因為少數(shù)特殊情況，而妨礙落實憲法確立的三級管理體制。二則，應(yīng)全面理解憲法第三十條關(guān)于自治州的規(guī)定。該條不僅明確了“自治州分為縣、自治縣和市”，同時還規(guī)定“自治區(qū)、自治州、自治縣”都是民族自治地方。由此可見，自治州是介于自治縣與自治區(qū)之間的民族自治地方。即省直管自治州轄區(qū)內(nèi)的自治縣并不會改變自治州的自治地位，更不會動搖民族區(qū)域自治制度，這點將在后文詳細闡明，故在繼續(xù)保持自治州自治地位的前提下，逐步推動省直管自治縣既是可行的也是必要的。

（二）有利于充分保障自治縣自治權(quán)的有效落實和實施

《憲法》及《民族區(qū)域自治法》賦予民族自治地方一定的自治權(quán)，是希望其根據(jù)本地區(qū)本民族的特色，因地制宜實施相關(guān)政策法規(guī)推動經(jīng)濟文化發(fā)展。雖然上位法確定的自治權(quán)內(nèi)容豐富，但在“市管縣”體制下，自治縣自治權(quán)的落實客觀上受到地級市的制約。根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第三十六條，民族自治地方可以自主決定本地方的教育規(guī)劃、學(xué)校設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容和招生辦法等，然而，現(xiàn)實中關(guān)于教育方面的制度，基本由上級統(tǒng)一規(guī)定，下級地方只能遵照執(zhí)行。如浙江省麗水市下轄景寧畬族自治縣，2018年3月5日麗水市教育局發(fā)布《關(guān)于2018年初中畢業(yè)生學(xué)業(yè)考試與高中段學(xué)校招生錄取工作的實施意見》，要求招生考試錄取工作由市教育局統(tǒng)一規(guī)定，各縣教育行政部門要“…堅持統(tǒng)一制定招生政策、統(tǒng)一工作部署”。從某種意義上來講，市教育局統(tǒng)一制定招生政策，屬于變相削弱景寧畬族自治縣自主制定招生政策的權(quán)力。在行政管理領(lǐng)域，遵循統(tǒng)一的制度規(guī)范，既便利上級機關(guān)管理，又有利于下級機關(guān)執(zhí)行，地級市不僅會制定統(tǒng)一的教育制度，還可能不自覺地制定統(tǒng)一的經(jīng)濟制度、科技制度、醫(yī)療制度等，客觀上會削弱甚至剝奪自治縣在這些方面的自治權(quán)。地級市與轄區(qū)內(nèi)的自治縣存在事實上的隸屬關(guān)系，單一制國家體制決定了下級政府應(yīng)該服從上級政府。在上級部門已經(jīng)制定統(tǒng)一規(guī)章制度的情況下，自治縣想依托《民族區(qū)域自治法》實施特殊政策往往十分謹慎，不會貿(mào)然違背上級機關(guān)頒布的規(guī)章制度。目前，自治縣自治條例尚不完善，缺乏本地民族特色，實施效果不理想。[3]另外，從總體上看， 《民族區(qū)域自治法》的條文較為抽象，雖然包含民族自治地方的權(quán)力條款，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任條款，陷入違反《民族區(qū)域自治法》而沒有對應(yīng)罰則的窘境，以致缺乏對自治權(quán)的敬畏之心。省是最高級別的地方單位，主要針對地方事務(wù)做宏觀指導(dǎo)，省的功能定位決定了省不會像地級市那樣過多干涉縣的內(nèi)部管理，且由于地理空間等要素的限制，客觀上省亦缺乏對縣進行微觀管理的能力。省直管自治縣則能削弱地級市對自治縣的控制干預(yù)，使自治縣可以更自由地行使自治權(quán)，無論是根據(jù)地方實際，還是依據(jù)民族特色制定單行條例，都會減少顧慮而游刃有余。

（三）有利于破解自治縣城市化參與力不足的難題

改革開放以來，城市化提速明顯，這不僅是中國特有的現(xiàn)象，也是二戰(zhàn)之后全世界的普遍趨勢。囿于種種因素，當下少數(shù)民族自治地區(qū)城市化水平與同類其他地區(qū)相比還不夠高。自治縣在城市化進程中參與度不足，自治縣普遍擔(dān)憂實行“撤縣設(shè)市”或者“撤縣設(shè)區(qū)”會喪失自治權(quán)。[4]依照《憲法》和《民族區(qū)域自治法》享有自治權(quán)的地方只能是自治區(qū)、自治州和自治縣，市和市轄區(qū)并不享有自治權(quán)。自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心，不限于制定自治條例和單行條例，還可以享有國家政策優(yōu)惠，取得實實在在的經(jīng)濟利益。自治縣既希望搭乘城市化的快車，又想通過與上級協(xié)商，以便在撤縣設(shè)市之后繼續(xù)享受原來的優(yōu)惠政策，這種心理有可能使其過分踟躕、猶猶豫豫，反而錯失了發(fā)展機遇。無論是從整個世界城市化的總體趨勢，還是民族自治地方的社會經(jīng)濟發(fā)展水平來看，適時加快城市化步伐，是促使民族地區(qū)優(yōu)化發(fā)展的驅(qū)動力，省直管自治縣則是推動自治縣城市化的重要方式。有觀點認為，只有“撤縣設(shè)市”或者“撤縣設(shè)區(qū)”才能提升自治縣的城市化水平，這其實是對城市化的誤解。須知，城市化不是簡單將地“縣”改為“市”，而是一個持續(xù)的過程，一種管理方式的變革，一整套制度體系的變遷。城市化的關(guān)鍵是提升內(nèi)部治理的自主權(quán)，按照城市的標準提供配套服務(wù)加強市政建設(shè)，省直管自治縣有利于擴大自治縣的權(quán)力，客觀上有助于加快自治縣的城市化進程。第一，省直管之后，不僅擴大了自治縣的權(quán)力，而且自治縣受到的制約因素會削弱，縣與市之間的權(quán)力差異將縮小，此時，自治縣將逐步享有原來縣級市甚至地級市的管理權(quán)限。第二，省直管自治縣可以成為自治縣“撤縣設(shè)市”的過渡環(huán)節(jié)。當自治縣被省直管經(jīng)過若干年的持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟文化水平有了較大改善，完全滿足“撤縣設(shè)市”條件之后，再推動自治縣“撤縣設(shè)市”亦未嘗不可，這種方式比直接“撤縣設(shè)市”更符合當前少數(shù)民族自治地方的發(fā)展現(xiàn)狀，所引起的波動和負面效應(yīng)也會降到最低。

三、完善省直管自治縣改革的配套措施

地方制度改革絕不是某一方面的改革，而是綜合配套型改革，需要從多個維度共同推進。省直管自治縣改革并非普通的地方制度改革，還牽涉對民族區(qū)域自治制度的改革創(chuàng)新，稍有不慎，將影響民族區(qū)域自治制度的實施，必須慎之又慎，仔細論證逐步推進。

（一）從全局的角度規(guī)劃省直管自治縣改革

我國地方制度改革曾出現(xiàn)過走回頭路的情況，如在市縣關(guān)系層面，解放初期注重市縣分離，建議市縣根據(jù)自身情況獨立發(fā)展；改革開放之后，又推行市管縣模式，注重城市對農(nóng)村的帶動作用；進入本世紀，則強調(diào)簡政放權(quán)，以強縣擴權(quán)的方式推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。改革思路的來回搖擺，容易誘發(fā)改革惰性，既讓下級地方無所適從，又會削弱改革方案的執(zhí)行力度，今后應(yīng)該努力革除上述改革弊端，站在全局的角度從長遠考慮總體規(guī)劃改革。另外，我國有不少自治縣位于邊境省份，這些自治縣的設(shè)置，考慮到了保障邊疆穩(wěn)定維護民族團結(jié)等因素，不宜與內(nèi)地省份同步開啟改革。筆者建議，在明確省直管自治縣的改革目標后，分階段穩(wěn)步推動改革，遵循以下步驟：首先，完善海南、浙江等省份的改革。這些省份面積較小，省域內(nèi)以漢族人口為主，推動省直管自治縣影響最小。海南省已經(jīng)實現(xiàn)了省直管自治縣，浙江省景寧畬族自治縣是省內(nèi)唯一的少數(shù)民族自治縣，完善上述省份的改革所面臨的阻力和困難最小。其次，開啟湖北、湖南等省份的改革。這類省份面積適中，省域面積稍大于前一類省份，轄區(qū)內(nèi)自治縣的數(shù)量不多，都在個位數(shù)之內(nèi)，在總結(jié)前期改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推動這類省份改革不會造成大的波動。最后，逐步推進新疆維吾爾自治區(qū)、云南省等省區(qū)的改革。這一類省區(qū)地處邊境地區(qū)，受到的關(guān)注度較高，并且轄區(qū)內(nèi)自治縣數(shù)量眾多，改革難度較大。各少數(shù)民族自古以來對維護國家安全和社會穩(wěn)定做出貢獻，但歷史遺留下的民族問題也較為突出和復(fù)雜。[5]如云南省下轄29個少數(shù)民族自治縣，約占全國自治縣總數(shù)的四分之一，需要在充分評估其他省份改革效果的基礎(chǔ)上，制定詳實的改革方案，循序漸漸地推動改革。

（二）以法治思維指導(dǎo)民族自治地方的改革

無論是“強縣擴權(quán)”“撤縣設(shè)區(qū)”“撤縣設(shè)市”還是“省直管縣”，無一例外都是由上級部門發(fā)文，以中央文件的方式發(fā)布改革指令，憑借行政力量推動改革，并非法治模式下的改革范式，這是導(dǎo)致地方制度改革陷入僵局的重要誘因。第一，將法治思維貫穿改革始終。無論是地方制度改革，司法體制改革，還是行政體制改革等，大多呈現(xiàn)出政策性改革的趨勢，導(dǎo)致后續(xù)改革步履維艱。缺乏法治思維的指導(dǎo)，無論是改革文件的起草，還是改革過程中重難點問題的化解，大多依靠行政指令，欠缺規(guī)范化制度化的解決方式。改革方案的制定者和執(zhí)行者，今后應(yīng)該始終秉持法治思維推動改革，將法治理念外化于行內(nèi)化于心，使改革在法治的軌道上有序推進。第二，制定專門規(guī)定地方制度的法律法規(guī)。與域外發(fā)達國家相比，我國缺乏一部《地方制度法》來統(tǒng)領(lǐng)地方制度變遷，如韓國早在1949年就制定了《地方自治法》。[6]該法針對韓國的地方制度，詳細說明了特別市、市、道及下屬的區(qū)、邑、面、洞的職能和設(shè)置標準。我國現(xiàn)行的《民族區(qū)域自治法》并非專門的地方制度法，重點規(guī)定自治權(quán)限和機構(gòu)設(shè)置，對自治縣的地方制度著墨不多缺乏系統(tǒng)規(guī)定。因此，有必要制定《地方制度法》來規(guī)范行政區(qū)域設(shè)置和變革，針對自治地方而言，可以通過修改《民族區(qū)域自治法》，增加自治地方的設(shè)置原則和變革標準等，以指導(dǎo)未來的省直管自治縣改革。當前有關(guān)地方制度改革最新的法律法規(guī)是國務(wù)院制定的《行政區(qū)劃管理條例》，雖不是專門針對自治地方的行政法規(guī)，但仍然詳細規(guī)定了行政區(qū)劃設(shè)立、撤銷、變更隸屬關(guān)系等應(yīng)該遵循的原則，以及批準主體權(quán)限和批準程序等，在一定程度上可以為自治地方有序開展改革提供參考。

（三）優(yōu)化自治州在地方制度改革中的定位

雖然絕大多數(shù)自治縣隸屬地級市，但不應(yīng)忽視省直管自治縣改革對自治州的影響，如何協(xié)調(diào)自治州在改革中的定位，是做好配套改革措施的關(guān)鍵要素之一。高層級的“民族自治地方”“自治機關(guān)”應(yīng)當在法律實踐上側(cè)重協(xié)調(diào)和保障低層級行政建制中各民族（族群）的合法權(quán)益[7]。從把握地方制度改革的總體趨勢以及結(jié)合民族自治地方的特殊性來看，對于自治州在省直管自治縣改革中的定位，筆者提出了兩個方案以供參考。第一，將自治州轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾问小１臼兰o初，有不少學(xué)者提出應(yīng)該考慮成立城市民族區(qū)域自治地區(qū)，建議設(shè)立民族自治市，鼓勵自治縣在達到設(shè)市標準時，及時轉(zhuǎn)化為自治市。受前輩學(xué)者觀點的啟發(fā)，筆者認為，與其擔(dān)心自治州的自治權(quán)被抽空，還不如順應(yīng)城市化潮流，將自治州的核心城市部分改設(shè)為自治市，使自治縣獨立于自治州由省直接管理。當然將自治州轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾问校⒉皇且魬?zhàn)或者破壞民族區(qū)域自治制度，而是順應(yīng)形勢加以創(chuàng)新。根據(jù)民族自治地方公民的意志，按照法定程序，撤銷自治縣（州）改設(shè)市具有無可爭議的正當性[8]。若設(shè)立自治市能夠更好地推動少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展，這樣不僅不會動搖民族區(qū)域自治制度，相反，有可能為民族區(qū)域自治注入新的活力，帶來新的發(fā)展機遇。第二，允許自治州設(shè)立區(qū)。從長遠來看，省直管自治縣將演變?yōu)槿壒芾眢w制，或者如同海南省一樣，允許地級市存在，但地級市只能管轄區(qū)，實行地級市、縣級市、縣和自治縣的分設(shè)并立。同理，省直管自治縣的背后，意味著自治縣的快速發(fā)展，自治州轄區(qū)內(nèi)可能僅剩下縣級市，而縣級市具有高度的自主權(quán)，此時自治州缺乏可以直接管轄的下級地方，其行政地位將產(chǎn)生波動。若允許自治州設(shè)區(qū)，則可以將若干縣或者縣級市轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾沃菹螺牭膮^(qū)，充實了自治州直接管轄的范圍[9]。

（四）省級層面應(yīng)該加強對改革的具體指導(dǎo)

正如前文所述，在中央推動省直管自治縣改革中，由于各個省差異較大，究竟如何落實，有賴省級地方統(tǒng)籌規(guī)劃加強指導(dǎo)。省級地方在改革中享有較大的主動權(quán)，例如，何時改革，怎樣改革，改革后如何運作等，因此，協(xié)調(diào)省級地方的行為是做好配套工作必不可少的措施。筆者建議，各改革省份從三個方面做起。第一，根據(jù)本省實際，妥善制定省直管自治縣改革方案。各省區(qū)并不適合用同一套方案推動改革，如新疆維吾爾族自治區(qū)和浙江省的改革方案必然存在較大差別，鼓勵各省區(qū)在遵循中央改革精神的情況下，有的放矢，精準凸顯地方特色。各省區(qū)應(yīng)詳細調(diào)研，仔細識別本省省情，穩(wěn)步推動改革進度，既不可急于冒進、貪功求快，妄圖畢其功于一役，制定激進冒險的改革方案，也不可推諉敷衍、逡巡不前，延誤改革的最佳時機，制定因循守舊的改革方案。第二，改革過程中，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃加強現(xiàn)場指導(dǎo)。地方制度改革牽一發(fā)而動全身，對轄區(qū)內(nèi)的居民生活將產(chǎn)生重大影響，故上級機關(guān)必須時刻關(guān)注改革進展，加強實地指導(dǎo)，通過派駐改革指導(dǎo)小組的方式，面對面地解決在改革中遇到的困惑，及時化解潛在的矛盾沖突，將改革精神落到實處。第三，各省直部門需要加強人手提升效率，應(yīng)對改革后管理對象劇增的局面。改革之前省直部門只需要應(yīng)對地級市所屬的對口單位，一般不超過20個管理對象，改革之后，包括省直管自治縣和其他省直管縣在內(nèi)，有可能增加數(shù)十個甚至上百個管理對象，這對省直部門的管理效能提出了更高的要求。

四、結(jié)語

民族區(qū)域自治制度符合我國國情，為保障民族平等維護民族團結(jié)做出了重要貢獻。當然，該制度并非完美無缺不容改善，隨著少數(shù)民族地區(qū)城市化水平的不斷提升，原有的民族區(qū)域自治制度急需升級完善，以便適應(yīng)當下的新形勢。省直管自治縣是優(yōu)化民族區(qū)域自治制度的可行路徑，順應(yīng)了簡政放權(quán)、減少行政管理層級的時代要求，又能推動自治權(quán)有效落實，還將加快民族地區(qū)城市化步伐，應(yīng)該成為自治縣未來改革的方向。各級民族自治地方改進行政管理體制，提升行政效率和行政效能，是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的重要途徑。[10]推動省直管自治縣改革，必須綜合考量穩(wěn)步推行，切不可忽視地區(qū)差異，采取一刀切的方式，強行同步推動改革。同時，還要以法治思維統(tǒng)領(lǐng)改革，并適時制定《地方制度法》以及進一步完善《民族區(qū)域自治法》，使改革的依據(jù)、標準、程序、方式等有法可依。