德國鄉(xiāng)村發(fā)展的做法與啟示

詹慧龍 劉 洋

(農業(yè)農村部農村社會事業(yè)發(fā)展中心，北京 100122)

二戰(zhàn)后，德國城市及工業(yè)受到重創(chuàng)。為重建城市、復蘇工業(yè)，大量人口從農村轉移，參與城市建設和工業(yè)發(fā)展，導致農村地區(qū)土地荒蕪、日漸凋敝，城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務差距日益加大。為改變這一狀況，德國政府出臺了一系列政策措施，對“三農”發(fā)展進行強有力的支持保護。經過半個多世紀的努力，農業(yè)衰退、農村衰敗的現象得到有效遏制，工農協同、城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展的格局基本形成，成為國際鄉(xiāng)村發(fā)展建設的典范。究其原因，主要是他們在實踐中形成了“高保護”、“等值化”、“合作化”和“可持續(xù)”四大理念，并在全社會得到普遍認可和有效落實。

一、 鄉(xiāng)村發(fā)展基本情況

德國地處歐洲中部，人口約8 269.5萬，是歐盟人口最多的國家和第一大經濟體，不僅有著高度發(fā)達的工業(yè)，也擁有活躍的鄉(xiāng)村產業(yè)和良好的生態(tài)環(huán)境。德國鄉(xiāng)村發(fā)展主要有以下特點：農業(yè)勞動生產率高。全國有農場26.9萬個，農業(yè)勞動力61.7萬人，平均每個農場占地62公頃、有員工2.29人，每個農業(yè)勞動力創(chuàng)造產值3.84萬歐元、養(yǎng)活134個人。農民收入高。統(tǒng)計數據顯示，德國城市全職就業(yè)人員月均收入為3 771歐元，如果算上兼職就業(yè)人員，月均收入為則2 860歐元，而農民月均收入為3 300歐元，城鄉(xiāng)居民收入水平相當，生態(tài)環(huán)境好，注重自然資源和環(huán)境保護，村內外景觀優(yōu)美，環(huán)境整潔，基本做到了綠化全覆蓋。村莊規(guī)劃整齊有序，注重歷史建筑和特色文化保護，處處呈現出傳統(tǒng)與現代交相輝映、人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村風貌。城鄉(xiāng)差距小。德國基本法規(guī)定，不論城市鄉(xiāng)村，都必須保持基本相當的生活水平。只要有村莊的地方，都有完善的水電路氣訊等基礎設施。農民只是一個職業(yè)，享受著跟城市人一樣的公共服務和社會保障。據德國有關機構調查，78%的德國人愿意到鄉(xiāng)村生活。

二、理念和做法

(一)以“高保護”為手段，確保鄉(xiāng)村穩(wěn)定發(fā)展

德國對農業(yè)農村的高保護、高投入是其鄉(xiāng)村建設取得成功的重要原因。一是對資源要素進行保護。首先，劃定村莊的生態(tài)空間，在法律層面對與農村生產生活緊密相關的林地、水域和生物資源進行嚴格保護，禁止開采生態(tài)林地，嚴禁狩獵野生動物，人工搭建鳥巢、水塘、洞穴、投喂站等設施，保護生物多樣性，建設風景旖旎的生態(tài)空間。此外，開展土地整理[1]，將細碎化的土地平整為便于機械化、規(guī)模化經營的大塊農地，提高勞動生產率。二是對產業(yè)發(fā)展進行保護。首先，確保產業(yè)合理收益。對農業(yè)經營者給予280-320歐元/公頃的資金補貼，如采取綠色生產方式，補貼資金將達400歐元/公頃。此外，圍繞ELER和LEADER支農項目體系，歐盟每年給予德國數十億歐元補貼資金，德國聯邦、州、市政府再給予10%-50%不等的配套補貼。[2]總體而言，每個農場獲得的各類補貼資金一般占總收入的30%，多的甚至可達40%-60%。其次，確保產業(yè)后繼有人。德國規(guī)定每個農場主需要且只能確定1個子女繼承農場，其目的是穩(wěn)定現有農場規(guī)模，并保證農場經營者的收入不減少。如果農戶無子女或因各種原因確無子女能夠繼承，則該農場必須轉讓給其他農場主，且不能改變農業(yè)經營屬性，以確保農業(yè)生產經營規(guī)模。三是對農業(yè)人才進行保護。德國規(guī)定所有農業(yè)從業(yè)者必須完成3年的職業(yè)教育，獲得2項以上農藝技能，通過考試并取得職業(yè)資格證書。對農場主則有更高的要求，需要取得農經專業(yè)本科以上學歷認證。為有利于農業(yè)經營人才的培養(yǎng)鍛煉，德國在大學教育、生產實踐、職業(yè)培訓等方面都做了相應的政策設計和制度安排。這些措施確保了農業(yè)生產經營者都是符合產業(yè)發(fā)展要求，能夠適應市場挑戰(zhàn)的經營能手，強化了農業(yè)發(fā)展的人才支撐。

(二)以“等值化”為目標，提升鄉(xiāng)村幸福水平

為應對上個世紀60年代農村出現的人口老齡化、鄉(xiāng)村凋敝、農村生活水平下降的問題，德國推行了“鄉(xiāng)村發(fā)展不以城市為標桿，但應同樣美好”的“等值化”城鄉(xiāng)發(fā)展理念，激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展活力。“等值化”核心是促進城鄉(xiāng)“空間公平”，包含機遇與代際公平、分配公平和程序公平三方面內容。在促進機遇與代際公平方面，將工商企業(yè)布局在鄉(xiāng)村，增加鄉(xiāng)村就業(yè)崗位和財政收入，提振鄉(xiāng)村經濟；著力改善鄉(xiāng)村教育條件，使農村孩子也能得到較好的培養(yǎng)，提高人員素質；重視文化傳承和生態(tài)保護，為后代長期利用和永續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。在促進分配公平方面，強調公共資源的合理共享，凡是公共財政支持的項目，都力求在城鄉(xiāng)之間做到均衡分配。比如，全德國所有的鄉(xiāng)村都納入了市政水、電、氣、暖供應系統(tǒng)；所有的公共基礎設施都盡量延伸到農村；醫(yī)療衛(wèi)生、中小學教育等補貼資金做到了城鄉(xiāng)之間同一個標準。在促進程序公平方面，強調充分民主，采取“自上而下”和“自下而上”相結合的論證方式，讓村民作為村莊的主人全面參與村莊事務的決策和管理，國家和地方政府作為管理者和服務者保障村民合理意愿的落地與實施。[3]

(三)以“合作化”為路徑，推動鄉(xiāng)村共建共享

德國的“合作化”可以分為生產經營合作化和鄉(xiāng)村發(fā)展合作化兩個方面。在生產經營合作化方面，支持鼓勵農場主成立農村合作經濟組織，研究制定科學合理的運行管理機制。在一產環(huán)節(jié)，在良種采購、生物肥施用、疫病防控、大型農機共享等方面互通有無，實現專業(yè)化分工、規(guī)?；a。在二三產環(huán)節(jié)，增強資金融通能力，實現農產品加工轉化增值，減少交易環(huán)節(jié)成本，集體應對市場風險，打造區(qū)域公共品牌，提升農產品附加值，拓展農民利潤空間。在鄉(xiāng)村發(fā)展合作化方面，為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間發(fā)展不平衡、較小鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法獨立申報和實施鄉(xiāng)村建設項目等問題，通過政府引導和農民自主倡導等方式，建立區(qū)域合作社團組織。如巴伐利亞州Bernbenren市奧爾山跨地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯盟，由相鄰3縣的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成，屬協會性質，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人都在聯盟中任職。聯盟成員共同制定發(fā)展規(guī)劃、商定項目方案、對接技術咨詢機構、聯合申報項目，協力推動解決土地整理、鄉(xiāng)村發(fā)展、產業(yè)提升、自然環(huán)境保護、文化歷史景觀維護和能源供應等問題，共同建設區(qū)域性服務機構，如影劇院、養(yǎng)老院、大型商超等設施，通過系統(tǒng)化設計、一體化建設、協同化發(fā)展，合力提升區(qū)域發(fā)展活力。

(四)以“可持續(xù)”為追求，推進鄉(xiāng)村長遠發(fā)展

促進可持續(xù)發(fā)展既是德國政府的既定國策，也是廣大農村居民的普遍愿望和自覺行動。主要體現在三個方面：一是生態(tài)可持續(xù)。合理劃分生態(tài)空間，著力推進生態(tài)保護。比如，德國《農業(yè)法》明確規(guī)定，全國每公頃土地消納的糞污不得超過170千克氮，以此為標準確定養(yǎng)殖業(yè)的總量。每個養(yǎng)殖場的糞污必須由農場負責消納，自身不能處理的糞污需付費轉地消納，這個做法有力保障了種養(yǎng)業(yè)協調發(fā)展。與此同時，德國大力推行生態(tài)友好型農業(yè)技術和產業(yè)發(fā)展，設立專門資金和項目支持綠色農業(yè)和有機農業(yè)生產。慕尼黑郊區(qū)的Herrmannsdorfer生態(tài)農場于上世紀80年代末開始探索養(yǎng)加銷相結合的綠色農業(yè)發(fā)展模式，政府在綠色產品生產、品牌宣傳、技術培訓、標準控制等方面給予了持續(xù)的財政補貼，經過30年的發(fā)展，該農場已經成為歐盟區(qū)域知名綠色農產品供應商，產品品牌價值和經營效益連年提升。二是經濟可持續(xù)。每個村都結合自身實際，打造有較高競爭力和較強生命力的主導產業(yè)，例如，北威州Straelen小鎮(zhèn)依托緊鄰荷蘭的區(qū)位優(yōu)勢和廣闊的土地面積，積極對接荷蘭的花卉種植技術和適宜品種，大力發(fā)展花卉種植業(yè)，取得了持續(xù)可觀的經濟效益，目前該小鎮(zhèn)已發(fā)展成為繼阿姆斯特丹之后的歐洲第二大花卉生產基地和著名的花卉特色小鎮(zhèn)。三是文化可持續(xù)。經過二戰(zhàn)后70多年的建設和發(fā)展，德國的村鎮(zhèn)格局已基本定型，大部分鄉(xiāng)村都有百年以上歷史，在鄉(xiāng)村的轉型提升發(fā)展過程中，當地政府和居民都有很強的文化保護和歷史傳承意識，所有的古老建筑都力求保持原始風貌，當地有特色的文化項目也都得到較好的保護與傳承。例如，北威州杜塞爾多夫郊區(qū)的Zons小鎮(zhèn)，其核心區(qū)是修建于科隆大主教時期的古城堡，擁有600余年歷史，經過保護與修繕，保持了原始風貌，當地政府還通過挖掘歷史題材制作宣傳片、恢復舉辦傳統(tǒng)節(jié)慶活動等方式增強小鎮(zhèn)的歷史厚重感。

三、經驗與啟示

黨的十九大作出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大部署，規(guī)劃了我國鄉(xiāng)村建設和發(fā)展的藍圖。德國鄉(xiāng)村發(fā)展的理念及成功實踐，對我們推進鄉(xiāng)村全面振興具有一定的啟示意義。

(一)要尊重農民主體地位，激發(fā)農民參與熱情

德國在鄉(xiāng)村治理過程中，高度重視、積極鼓勵農民提出意見、參與建設。無論是重大項目的規(guī)劃決策，還是小型活動的組織實施，都需要通過民主決策之后才能予以實施。財政支持的涉農項目，一般只給定一個支持方向或大致范圍，具體建設內容與實施標準則通過“農民提出——專業(yè)機構評估——政府決策”的過程決定，這種“自上而下”和“自下而上”相結合的決策方式，將農民的需求和政府的目標有機結合起來，既充分調動了農民的參與熱情，又避免項目因統(tǒng)得過多過死而偏離實際或難以實施。我國幅員遼闊、各地情況千差萬別，推動農村的建設和發(fā)展，既要加強政府的引導推動，更要充分發(fā)揮農民的主體作用，通過多種方式調動農民的積極性主動性，有效地將民意民智民力匯聚起來，提高鄉(xiāng)村建設的質量和效能。

(二)要補齊基礎設施短板，提升鄉(xiāng)村發(fā)展品質

德國高度重視公共資源在城鄉(xiāng)間的均衡配置，市政基礎設施全部做到進村入戶，在鄉(xiāng)村居住不僅和城市一樣便利，優(yōu)美寧靜的環(huán)境甚至更加宜人。當前，我國基礎設施和公共服務的城鄉(xiāng)差距明顯，農村優(yōu)質人口外流態(tài)勢嚴峻。為避免鄉(xiāng)村凋敝，應持續(xù)加大“三農”投入，加快補齊農村基礎設施和公共服務短板，改善農村人居環(huán)境，使更多的人愿意在農村生產生活，為鄉(xiāng)村帶來人氣、聚集財氣、增添活力。

(三)要注重產業(yè)培育，增強鄉(xiāng)村發(fā)展動能

德國通過空間規(guī)劃和區(qū)域政策引導工商企業(yè)落戶在小城鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)村不單單是農業(yè)生產的載體，也同樣是其他產業(yè)特別是工業(yè)企業(yè)的集聚地，從而創(chuàng)造大量就業(yè)機會，改善鄉(xiāng)村經濟結構，為區(qū)域發(fā)展注入新動能。當前，我國工業(yè)園區(qū)、創(chuàng)新基地大多布局在大中型城市，引發(fā)了城市人口超載等一系列社會問題。與此同時，鄉(xiāng)村廣闊的空間未得到充分開發(fā)利用，要素資源持續(xù)外流。為此，應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域及產業(yè)規(guī)劃，出臺優(yōu)惠政策，引導和鼓勵工商企業(yè)和產業(yè)園區(qū)向鄉(xiāng)村布局，既有利于改善城市病，也有利于提高農村基礎設施和公共服務的建設效益，同時為鄉(xiāng)村的持續(xù)繁榮奠定堅實基礎。

(四)要注重生態(tài)環(huán)境建設，促進鄉(xiāng)村永續(xù)發(fā)展

德國高度重視鄉(xiāng)村生態(tài)建設和環(huán)境保護，大力推行綠色種養(yǎng)方式，加強環(huán)境教育與治理，改善了人居條件，留住了綠水青山，優(yōu)美的田園風光成為鄉(xiāng)村最大的資產和最引人的亮點。當前，我國鄉(xiāng)村環(huán)境問題比較突出，農業(yè)生產方式還比較粗放，農村人居環(huán)境亟待改善，自然資源保護還不夠有力。為此，應大力推行農業(yè)綠色生產技術模式，推動農業(yè)高質量發(fā)展；加快推進農村改水改廁與垃圾污水處理，加強環(huán)境治理，改善人居環(huán)境，留住清新自然的田園景觀，彰顯宜居鄉(xiāng)村的獨特風貌。

(五)要加強土地整治，提高保護利用水平

德國將土地整理作為提高農業(yè)規(guī)模化水平和經營效益的重要抓手，將其作為解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題的有效途徑，強化了景觀和資源保護，促進了土地權人的交流合作，提高了土地利用效率，改善了村容村貌。當前，我國農村土地利用還比較粗放，低產田較多、細碎化嚴重，土地規(guī)劃及治理體系尚需完善。應在現有提高耕地質量、增加耕地面積這一任務目標的基礎上，擴展土地整治的內容，將其與農業(yè)產業(yè)化、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護有機結合，以最優(yōu)化利用土地資源，最大化發(fā)揮土地效能。