構(gòu)建高等學(xué)校校院兩級財務(wù)管理模式的思考

張麗花

2015年，國務(wù)院發(fā)布統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案，吹響了“雙一流”建設(shè)的號角;2017年教育部等五部門聯(lián)合發(fā)布深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革意見，要求高校深化改革，完善內(nèi)部治理，賦予二級學(xué)院更大的辦學(xué)自主權(quán)。在“雙一流”建設(shè)和“放管服”大背景下，各高校均在積極探索管理機制體制改革的路徑和方法，校院兩級管理體制改革是當(dāng)前高校內(nèi)部管理體制改革的突破口和著力點，是建立完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分 ，校院兩級財務(wù)管理體制也成為理論研究和實踐探索的重點。

一、高校校院兩級財務(wù)管理模式涵義

根據(jù)我國《高等學(xué)校財務(wù)制度》，高校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財務(wù)管理體制;規(guī)模較大的高校可以實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制。校院兩級財務(wù)管理體制是后一種模式，倡導(dǎo)“校院兩級管理，以學(xué)院為主體”的管理理念，旨在激發(fā)學(xué)院的辦學(xué)活力，是一種結(jié)果導(dǎo)向型財務(wù)管理模式。在這種管理模式下，學(xué)校將事權(quán)和財權(quán)下放給學(xué)院，學(xué)校和學(xué)院根據(jù)劃分的職責(zé)和權(quán)限進行分級管理，學(xué)院在學(xué)校授權(quán)范圍內(nèi)自主支配學(xué)校分配的資源;學(xué)校對學(xué)院的發(fā)展扮演監(jiān)督和考核角色，既保證學(xué)院發(fā)展的自主性，又引導(dǎo)學(xué)院發(fā)展目標(biāo)與學(xué)校整體戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致性。校院兩級財務(wù)管理體制改革的基本思路是：實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的校院分級財務(wù)管理體制，以事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合為核心，真正建立起“責(zé)權(quán)分明，事權(quán)、財權(quán)清晰，學(xué)院成為擁有較大辦學(xué)自主權(quán)的責(zé)任實體”的辦學(xué)管理模式。

二、校院兩級財務(wù)管理模式的內(nèi)涵分析

（一）高校事權(quán)與財權(quán)界定

1、公共財政事權(quán)和財權(quán)涵義

事權(quán)和財權(quán)概念來源于我國公共財政研究領(lǐng)域，事權(quán)是一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，財權(quán)是指在法律允許下各級政府負責(zé)籌集和支配收入的財政權(quán)力;事權(quán)體現(xiàn)在財政支出上就是支出責(zé)任，即政府履行事權(quán)所需的資金供應(yīng)責(zé)任。中央政府為激勵地方政府提供公共品和公共服務(wù)，給予地方政府一定的財權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方自主決定支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)，這種財權(quán)配置形式即是財政分權(quán)。

2、高校事權(quán)和財權(quán)涵義

高等學(xué)校作為獨立的事業(yè)法人實體，其內(nèi)部的非法人二級單位包括學(xué)院、黨政職能部門、后勤保障部門、直附屬單位等。高等學(xué)校事權(quán)是指學(xué)校及學(xué)院承擔(dān)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新以及國際交流與合作等方面的任務(wù)和職責(zé)，包括課程建設(shè)、教材建設(shè)、教學(xué)活動、學(xué)生活動、學(xué)生獎助、學(xué)科建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、科學(xué)研究、科技成果轉(zhuǎn)化、文化建設(shè)、國際交流與合作以及行政管理、后勤保障、離退休管理等具體事項。鑒于本文旨在研究財務(wù)管理模式，因此事權(quán)也可理解為校院兩級財政事權(quán)，即在校院兩級任務(wù)和職責(zé)已明確劃分前提下的校院兩級支出責(zé)任。

財權(quán)是指學(xué)校及學(xué)院籌集和支配資金的權(quán)力，包括資金的籌集和支配兩個方面，鑒于學(xué)院不是獨立的法人實體，本文主要從對資金的支配維度將學(xué)院財權(quán)界定為學(xué)院對資金的支配權(quán)和管理權(quán)。

（二）高校校院兩級財務(wù)管理體制

1、校院兩級財務(wù)管理體制研究重點

財權(quán)配置是高校財務(wù)管理體制的核心，實行校院兩級財務(wù)管理模式，關(guān)鍵是合理配置學(xué)校和學(xué)院的財權(quán)。因此，校院兩級財務(wù)管理體制的研究重點是校院兩級財權(quán)配置。

2、校院兩級財務(wù)管理體制優(yōu)勢劣勢分析

校院兩級財務(wù)管理體制要達到理想的實施效果，必須認(rèn)真分析其優(yōu)勢劣勢，以揚長避短。相比較而言，“集中管理”模式學(xué)校層面宏觀調(diào)控力更強，“分級管理”模式學(xué)院層面的管理靈活度更高。

“集中管理”模式有利于站在學(xué)校總體發(fā)展戰(zhàn)略高度，把握好學(xué)校發(fā)展的總體方向，;但在“集中管理”模式下，資金由學(xué)校統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，學(xué)院層面可統(tǒng)籌調(diào)配的資金有限，容易造成管理僵化，不利于調(diào)動學(xué)院辦學(xué)主動性和積極性。

實施“分級管理”模式的優(yōu)勢在于學(xué)院更了解本學(xué)院發(fā)展需求，因此資金配置更具有針對性，但該模式下學(xué)校在下放財權(quán)的同時，在一定程度上也失去了管理抓手，學(xué)院發(fā)展目標(biāo)有可能局限于本學(xué)院的利益而未考慮學(xué)校整體利益，在學(xué)院發(fā)展目標(biāo)偏離了學(xué)校發(fā)展目標(biāo)時，可能導(dǎo)致學(xué)校整體利益受損。

完全的“集中管理”或“分級管理”都無法處理好學(xué)校和學(xué)院之間的財政關(guān)系，學(xué)校作為一個辦學(xué)整體，需要綜合考慮“集中管理”和“分級管理”兩種管理模式的優(yōu)勢劣勢，因此，本文認(rèn)為合理的校院兩級財務(wù)管理模式應(yīng)該是“集中管理”和“分級管理”兩種模式的結(jié)合，即適度的集權(quán)和分權(quán)。

（三）財務(wù)治理

高校財務(wù)治理是高校治理的重要組成部分，是指通過財務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)在高校內(nèi)部的合理配置，來協(xié)調(diào)高校內(nèi)部各利益相關(guān)者在財務(wù)管理體制中的地位及其影響的一系列制度安排，以實現(xiàn)高校財務(wù)決策的科學(xué)化和辦學(xué)效益的最大化。

在校院兩級財務(wù)管理模式下，高校實施的是校院雙層級財務(wù)治理結(jié)構(gòu)，學(xué)校和學(xué)院之間存在委托代理關(guān)系，學(xué)校是委托人，學(xué)院是代理人。因此，高校構(gòu)建校院兩級財務(wù)管理模式，必須科學(xué)合理配置學(xué)校和學(xué)院的權(quán)力和責(zé)任并建立有效的激勵和約束機制以防范委托代理失范風(fēng)險。

在校院兩級財務(wù)管理模式下，高校必須科學(xué)合理設(shè)置內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、清晰界定學(xué)校和學(xué)院的權(quán)力和責(zé)任并建立有效的激勵約束機制，以保證學(xué)校和學(xué)院協(xié)調(diào)一致的實現(xiàn)學(xué)校整體的發(fā)展目標(biāo)。

（四）全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理是指單位以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，通過對未來一定期間的活動進行統(tǒng)一規(guī)劃，科學(xué)、合理配置資源，并對執(zhí)行過程進行監(jiān)督和分析，對執(zhí)行結(jié)果進行評價和反饋，進而推動實現(xiàn)單位戰(zhàn)略目標(biāo)的管理活動。全面預(yù)算的過程實際上也是單位規(guī)劃事業(yè)發(fā)展和合理配置資源的過程，包括事先規(guī)劃、事中控制和事后考評。實施全面預(yù)算管理的起點是戰(zhàn)略目標(biāo)，首先需要確定單位的戰(zhàn)略目標(biāo)，然后依次將戰(zhàn)略目標(biāo)分解為單位整體的年度目標(biāo)、再將整體年度目標(biāo)進一步分解為內(nèi)部責(zé)任單位的績效目標(biāo)，以便于按績效目標(biāo)配置資源和實施績效評價。

校院兩級預(yù)算作為校院兩級財權(quán)配置的載體，預(yù)算的編制過程即是財權(quán)配置的過程。在校院兩級財務(wù)管理模式下，預(yù)算管理應(yīng)統(tǒng)籌處理好學(xué)校總體與學(xué)院個體的關(guān)系、長遠目標(biāo)與短期目標(biāo)的關(guān)系、校院兩級事業(yè)發(fā)展與財力保障的關(guān)系。該模式有機銜接學(xué)校層級和學(xué)院層級的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃、預(yù)算，并配套建立學(xué)院財務(wù)狀況分析機制和預(yù)算績效評價機制，確保以學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，合理配置辦學(xué)資源，促進學(xué)校和學(xué)院可持續(xù)發(fā)展。

具體到校院兩級年度支出預(yù)算的內(nèi)容，從高校事業(yè)發(fā)展的業(yè)務(wù)領(lǐng)域看，可將支出預(yù)算劃分為教育教學(xué)預(yù)算、人事人才預(yù)算、固定資產(chǎn)投資預(yù)算、科研項目預(yù)算以及黨政職能管理預(yù)算、后勤保障預(yù)算、離退休人員預(yù)算等。從預(yù)算支出的保障原則上看，可將支出預(yù)算劃分為運行支出預(yù)算和發(fā)展支出預(yù)算，運行支出是維持學(xué)校運行必須的支出，是學(xué)校預(yù)算必須保障的剛性支出;發(fā)展支出預(yù)算是學(xué)校要實現(xiàn)發(fā)展所需的基本建設(shè)支出和發(fā)展增量支出，由學(xué)校和學(xué)院綜合財力因素靈活安排，理論上來說，當(dāng)預(yù)算資金充足時可以多安排，預(yù)算資金緊張時可以少安排或者不安排，取決于國家財政和地方財政支持力度以及學(xué)校自身籌集資金的能力。

總之，本文認(rèn)為合理的高校校院兩級財務(wù)管理模式是指：實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的校院兩級財務(wù)管理體制，以事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合為原則，適當(dāng)向?qū)W院下放財權(quán)，并運用全面預(yù)算管理等管理會計思維理念和工具方法，設(shè)計有效的制度機制，把下放財權(quán)與加強目標(biāo)管理、加強考核監(jiān)督有機結(jié)合起來，同時創(chuàng)新服務(wù)方式，加強對學(xué)院的財務(wù)服務(wù)工作，做到“放管服”結(jié)合，以激發(fā)學(xué)院的辦學(xué)積極性和主動性，切實提高辦學(xué)效益。

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