土地變更數據在建設用地增減掛項目中的應用解析

鄭冀英

運城市規劃和自然資源局 山西 運城 044000

增減掛實施方案設計時，應該將新增耕地等面積與變更數據進行銜接，采用預變更的技術手段，提高方案中新增耕地面積的準確性，為土地變更數據更新提供可靠的依據。

1 土地變更數據的形成與土地利用分類

1.1 土地變更數據的形成

土地變更數據，是以第二次全國土地調查數據為基礎，每年對年度內實際變化的每一塊土地進行實地調查，形成土地變更數據。其中年度內實際變化的土地，就包括增減掛項目實施引起土地利用發生變化的土地。

1.2 土地變更數據的土地利用分類

土地變更數據依據《土地利用現狀分類》（TD/T 21010-2007）對圖斑地類用途進行分類。其中二級地類田坎面積的計算方法不同于其他地類，田坎面積視情況不同計算方法分為兩種，一是按照田坎系數計算，二是按照現狀地物計算。田坎面積的計算是本文解析的一項重要內容。

2 土地變更數據與方案的關系

土地變更數據與方案關系密切，互為依據，表現在兩個方面，一方面是土地變更數據作為基礎數據應用在方案中；另一方面是方案涉及的土地權屬、圖斑地類、圖斑面積的變化，是土地變更數據的更新依據。從以下幾個方面說明：

2.1土地變更數據在方案中的應用

求取建新區面積。建新區面積是通過實地勘測定界，確定用地范圍界址坐標，查詢土地變更數據得到用地范圍內的圖斑地類、圖斑面積，圖斑面積匯總即得建新區面積；

計算拆舊區面積。可復墾的建設用地作為拆舊區，拆舊區范圍內的圖斑地類和圖斑面積通過查詢土地變更數據得到，圖斑面積匯總即得拆舊區面積；

確定新增耕地面積。新增耕地面積為拆舊區范圍內可整治為耕地的面積，該面積不能小于建新區占用耕地的數量。新增耕地面積在“城鄉建設用地增減掛在線監管系統”備案，并作為土地變更數據更新的內容。

2.2 方案是土地變更數據更新的內容

《國土資源部城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》（國土資發〔2008〕138號）第二十條規定，項目區竣工驗收后，要在規定的時間內完成地籍調查和土地變更調查。

此規定中的土地變更調查的結果就是土地變更數據，它明確了方案涉及的土地權屬、用途的變化，是土地變更數據的內容。

3 存在的問題

3.1 建新區面積確定不準確

方案中建新區面積的確定未將建新區范圍內圖斑的主要地類與現狀地物、田坎等非主要地類面積全面計算，僅考慮圖斑主要地類面積，將現狀地物、田坎等非主要地類面積遺漏，造成建新區面積確定不準確：一是方案數據與實地占地面積不符。實際占地面積不等于方案中的建新區占地面積。二是拆舊區面積的確定不準確。拆舊區面積要求不小于建新區面積，由于建新區面積不準確，導致拆舊區面積不準確。三是新增耕地面積的確定不準確。因為新增耕地面積的確定依據是建新區面積，建新區面積不準確會引起新增耕地面積的不準確。

3.2 新增耕地面積計算方法套用不當

新增耕地面積應該采用的公式是，新增耕地圖斑面積減去田坎等其他非耕地面積。但在方案編制時，當耕地坡度＞2°時，新增耕地圖斑面積未扣減田坎面積。

3.3 田坎面積計算方法不妥

田坎面積的計算方法與《土地變更調查技術規程（試用）》規定不統一，當新增耕地坡度＞2°時，實際工作中可能出現兩種不妥之處：一是新增耕地圖斑面積扣除項不齊全。新增耕地面積求取時，新增耕地圖斑面積僅扣減了除田坎之外的其他非耕地面積，未扣減田坎面積；二是田坎積計算方法不當。未將新增耕地圖斑中的田坎，采用全國土地調查確定的本地區同類型耕地田坎系數，按系數在耕地圖斑中扣除田坎面積。

3.4 耕地坡度級未確定

新增耕地未明確坡度分級，沒有將新增耕地圖斑與坡度圖套合，明確標注耕地屬于5個坡度級的哪一種坡度級。

3.5 新增耕地的耕地類型不明確

坡度＞20的耕地，需要明確耕地類型是梯田還是坡地，便于確定其田坎系數，計算田坎面積。

以上五個方面的問題會使新增耕地面積估算結果出現三種結果：

（1）方案新增耕地面積大于實際面積。由于未考慮扣除田坎面積，或田坎系數比圖斑實際田坎系數偏低等原因，會使新增耕地面積大于實際面積。即政府付出的造地費用，由于方案設計的瑕疵，實際上得不到足量的新增耕地。

（2）方案新增耕地面積小于實際面積。由于田坎系數比圖斑實際田坎系數偏高等原因，會使新增耕地面積小于實際面積。致使通過土地整治實際得到的新增耕地面積在方案中不能全部體現出來，即新增耕地節余數不能體現出來，節余新增耕地得不到充分的應用，一方面節余指標不能被應用于其他增減掛項目，則影響其他增加掛項目的實施，影響建設項目的落地；另一方面節余指標不能用于跨區域調劑，則減少土地出讓金的財政收入，影響政府投資的收益性。

（3）新增耕地面積與實際相符。這種情況出現于新增耕地坡度≤20的情況，也就是新增耕地圖斑面積就是新增耕地類面積，此時新增耕地面積與實際面積相符。

4 對相關工作造成不利影響

4.1 影響增減掛項目的進度

由于新增耕地面積的不確定，會出現新增耕地面積不足的情況，在項目實施過程中，就需要進方案的變更，勢必影響掛鉤指標的歸還時期，造成不必要的經濟損失。《自然資源部辦公廳關于開展增減掛鉤清理檢查工作的通知》（自然資辦發[2019]40號）明確提出，項目區是否歸還掛鉤周轉指標作為清查的一項問題。說明項目區掛鉤周轉指標不能按期歸還，并非個別現象。

實際工作中，項目實施方案的變更原因有多種，但新增耕地面積不足是普遍存在的一種重要原因。究其原因就是新增耕地面積計算方法套用不當、耕地坡度分級未確定、耕地類型不明確等方面造成的。

4.2 影響復墾設計報告的編寫

對于設計報告的影響表現在以下兩個方面：一是建設用地增減掛項目復墾設計報告的編寫依據是方案，由于方案數據的不確定性，造成設計報告的不確定性。二是項目實施過程中，由于新增耕地面積不足而變更方案，從而引起設計報告的變更，使項目無法正常完成，引起人力物力財力受損。

4.3 方案數據與土地變更數據發生沖突

土地變更數據在土地利用變更系統中變更時，需要有明確的耕地坡度分級，且田坎系數系統自動給出；但方案對耕地坡度分級未明確，對田坎系數的確定與變更調查技術規程沒有統一計算口徑。這兩個方面的不銜接就使新增耕地面積在方案中書寫一套數據，而在土地變更數據中顯示另外一套數據，發生沖突。

5 土地變更數據應用解析

5.1 新增耕地面積求取

建新區面積應該是，經實地勘測確定的建新區范圍在土地變更數據里的所有圖斑面積的總和，包括主要地類及線狀地物、田坎等非主要地類的面積，要注意到現狀地物、田坎等非主要地類面積不能遺漏。

5.2 新增耕地面積求取

（1）明確新增耕地坡度分級

將新增耕地圖斑與坡度圖套合，標注耕地屬于5個坡度級（上含下不含）的哪一種坡度級。

（2）明確新增耕地類型

坡度＞20的耕地，需要明確耕地類型是梯田還是坡地，便于確定其田坎系數。

（3）正確查詢田坎系數

新增耕地明確其坡度級、耕地類型后，查詢田坎系數表得到田坎系數，用于計算扣除田坎的面積。

（4）準確計算田坎面積

土地變更調查的依據《土地變更調查技術規程（試用）》6.4.5.1規定：非耕地土地整治。在非耕地上，經過土地整治工程形成新的耕地，當坡度＞2°時，新增耕地圖斑中的田坎，按系數在耕地圖斑中扣除田坎面積。

增減掛項目中的新增耕地是農村居民點、工礦用地等非耕地通過土地整治工程形成的新增耕地，當坡度＞2°時，田坎面積應該按系數在耕地圖斑中扣除。

（5）求取新增耕地面積

《土地變更調查技術規程（試用）》6.4.5.1規定：非耕地土地整治。在非耕地上，經過土地整治工程形成新的耕地，當坡度＞2°時，新增耕地面積等于新的耕地圖斑面積減去田坎等其他非耕地面積之值。

方案中非耕地土地經過土地整治工程形成新增耕地，當坡度＞2°時，方案編制時應該用新增耕地圖斑面積減去田坎等其他非耕地面積，確定新增耕地面積，而不能將新增耕地圖斑面積直接作為新增耕地面積。

6 結束語

綜上所述，本文認為，在建設用地增減掛項目實施方案編寫之際，應該充分考慮新增耕地的坡度分級、耕地類型，有必要將新增耕地圖斑在變更數據庫中作預變更，以提高新增耕地面積的準確性，使城鄉建設用地增減掛在線監管系統與土地利用現狀變更系統口徑協調。這樣自然資源部門相關業務之間的土地利用現狀數據能夠相互銜接，提高數據的嚴肅性、精準性，提高項目的可執行性，減少不必要的人力物力財力的重復投入，更好的服務社會經濟發展，為人民造福。