積極應對人口老齡化

摘要：借鑒同為金磚國家的巴西、俄羅斯、印度、南非的有益做法，有利于中國更好實現及時、科學、綜合應對人口老齡化。文章梳理了四國應對人口老齡化的經驗舉措，結合中國實際提出了相關建議。

關鍵詞：人口老齡化;金磚國家;借鑒

“金磚國家”作為新興市場國家和發展中國家的代表，老年人口數量眾多且增長迅速，2016年，60歲及以上老年人口達到4.0億人，約占世界老年人口的42%，預計2030年將增至6.3億人，2050年將達到9.4億人，占屆時全球老年人口的45%，如何促進經濟發展的同時有效應對人口老齡化成為五國共同面臨的重大課題。20世紀80年代末以來，金磚各國實施了各具特色的應對人口老齡化戰略舉措，形成了諸多具有借鑒意義的經驗做法。中國是全球唯一的老年人口超過2億的國家，而且面臨老齡化速度快、高齡化加劇、城鄉倒置、區域發展不平衡等特殊難題，借鑒同為金磚國家的巴西、俄羅斯、印度、南非的經驗做法，對中國更好地及時、科學、綜合應對人口老齡化具有重要意義。

一、 金磚四國經濟人口狀況

2016年，巴西、俄羅斯、印度、南非的人均國內生產總值分別為8 713美元、8 768美元、1 750美元、5 276美元，60歲及以上的老年人口分別為0.25億人、0.3億人、1.1億人、0.04億人（中華人民共和國統計局等，2017）。四國老齡化率由高到低為：俄羅斯20.5%、巴西12.1%、印度8.5%、南非8.0%。俄羅斯已經進入中度老齡化社會，印度和南非還沒有邁入老齡化社會門檻。

金磚四國中，俄羅斯于1970年最早進入老齡化社會，南非和印度將于2020年左右最晚進入老齡化社會。按照60歲及以上老年人口比例從10%上升到20%，即從輕度老齡化社會進入中度老齡化社會所用時間排序，巴西為23年，印度為29年，俄羅斯為35年，南非為41年（史薇，2013）。預測顯示，21世紀印度的老年人口將呈現持續上升態勢，在2065年～2070年間超越中國成為世界第一老年人口大國（杜鵬等，2009）。巴西、俄羅斯、南非老年人口在本世紀也將平穩增長，預計2025年前后，巴西60歲及以上老年人口達到4 113萬人，首次超過俄羅斯的3 789萬人，之后一直持續到本世紀末。南非60歲及以上老年人口將從2016年的448萬人緩慢上漲到2100年的1 867萬人，且一直是金磚國家中老年人口規模最小的國家（史薇，2013）。

二、 金磚四國應對人口老齡化基本做法

1. 巴西。巴西在2010年才進入老齡化社會，但老齡化速度在金磚四國中最快。對此，巴西未雨綢繆，出臺高層級政策進行及早應對。

巴西1989年頒布的憲法規定，在不因出身、種族、性別、膚色、年齡等遭受歧視的情況下促進公民共同利益，并特別強調，享受衛生保健是所有公民的基本權利，是國家的責任所在。關于老年人權利，憲法規定，社會、家庭和國家有義務照顧老年人，確保他們參與社區，維護他們的尊嚴和福祉，保障他們的生命權，而且規定，家庭是老年人福利項目實施的第一選擇。

作為憲法的實施或補充法案，巴西分別于1994年和2003年出臺了細化法案。根據1994年的法案，巴西出臺了“國家老年人政策”，并成立了全國老年人委員會，明確市和州議會負責對老齡政策的實施情況進行社會監督。法案除了重申老年人社會參與外，特別強調公共服務中老年人優先的原則。根據2003年的法案，巴西制定了“國家老年人條例”，旨在確保60歲及以上老年人的權利。

2014年，巴西人權秘書處開展的調查顯示有20多項針對老年人的優惠公共政策，主要包括：直接收入轉移方案、醫療保健優待、優先獲得經濟適用住房、無障礙停車、主要流行疾病藥物補貼、免費乘坐市內公共交通和市政間交通補貼，等等。

2. 俄羅斯。金磚四國中，俄羅斯老齡化程度最高，且面臨總人口持續萎縮的嚴峻形勢。對此，俄羅斯通過實施綜合性舉措積極應對。

首先，鼓勵生育，緩解人口過度老齡化。2007年俄羅斯出臺了《人口發展規劃（2007-2025）》，將提高生育率作為戰略方向，出臺了經濟補貼、精神獎勵、兒童養育保健等綜合性舉措。主要有：“母親基金”，對多子女家庭給予補貼;榮譽表彰，為多子女母親頒發國家勛章和獎章;配套政策，《家庭發展規劃（2014-2025）》《兒童憲章》《兒童權利宣言》《兒童權利相關條約》《兒童發展十年規劃（2017-2026）》等，旨在保障和提高兒童權益，解除生育的后顧之憂;保健服務，建立了現代化保健中心網，提供各種相關服務。在一系列綜合措施的作用下，2013年俄羅斯自蘇聯以來首次出現了人口自然增長。

其次，積極應對人口老齡化。俄羅斯制定了《老年人利益國家行動戰略（2016-2025）》，據此出臺了“2016-2020年第一個時期行動計劃”，明確了戰略優先領域：老年人經濟和就業支持;開展和改善老年醫療保健服務;提供教育培訓;確保老年人獲得信息和教育資源;為老年人娛樂休閑創造條件;發展現代社會服務，推進服務市場發展;提高老齡用品和服務供給;提高政府購買服務比例，等等。其他方面的老齡政策主要有：為特殊老年人提供社會支持，向長期照護人員提供津貼和培訓，為老年人提供醫療援助、居家照料服務和現代信息技能培訓，向偏遠地區提供移動診所和健康列車。

再次，吸引移民，補充勞動力資源。首先是引進境外的，主要是獨聯體國家的俄羅斯族人。其次是吸納其他民族受過良好教育的、有專業技能的人才。移民一定程度上緩解了俄羅斯總人口和勞動年齡人口的不足。

3. 印度。印度經濟社會發展整體水平不高，目前人口金字塔處于年輕型階段，但老齡化速度很快。印度75%的老年人口生活在欠發達的農村地區，沒有接受過教育和依賴他人生活的老年人占比也超過70%，其中超過60%處于貧困線以下（戈松雪，2013）。上述這些狀況短期內難以改變，因此印度面臨比較復雜、嚴峻的老齡化國情。基于此，印度出臺多項政策綜合應對，并將老年人最迫切的養老、醫療需求作為重點進行安排部署，主要有：

（1）《國家老年人政策》：1999年出臺的綜合性國家政策。內容主要為：政府通過增加收入保障、保健和營養、住房、教育、賦權和福利來提高老年人生活質量;個人、家庭、社區、民間社會和私營部門聯合應對人口老齡化;加強代際融合;關注老年婦女;（2）《父母和老年人撫養和福利法》：2007年頒布的一部法律。規定子女和財產繼承人有義務照顧和贍養無法靠自身養活自己的雙親和老人;（3）老年人綜合方案：向老年人提供住房維護、護理、食物、醫療和娛樂等，鼓勵生產性和積極老齡化。為農村老年人提供移動醫療服務，提高社區非政府組織中培訓人員能力;（4）國家老年人保健方案：通過初級、二級和三級保健服務系統，向老年人提供專門的保健設施，并由區域醫療機構提供強有力的轉診后備服務;（5）養老金方案：1995年啟動，屬于國家社會援助方案的一部分，旨在為貧困者提供社會援助;（6）向貧困線以下的老人提供艾滋病及輔助生活設備計劃：旨在為貧困線以下的老年人提供高質量的、符合標準的輔助設施;（7）Pradhan Mantri Suraksha Bima Yojana：一年期的意外死亡和傷殘保險，18至70歲的儲蓄銀行賬戶持有人均可參加該計劃，保費為每年12英鎊;（8）Atal Pension Yojana（APY）：由年齡在18至40歲的居民參加的養老保險項目，繳費額隨參與者的年齡不同而不同，參與者從60歲起每月領取由繳費額決定的固定養老金;（9）老年健康保險：一項計劃利用雇員公積金組織持有的無人申索基金及小額儲蓄，為老年人提供健康保險的方案;（10）Varishtha Pension Bima Yojana2017：該計劃確保提供10年期年回報率為8%的養老金，參保者可選擇按月或季度或半年或一年領取養老金。

4. 南非。南非在金磚四國中人口老齡化速度最慢，應對的壓力最輕。盡管如此，南非還是高度重視老齡化，將其作為一個新興問題積極對待，將“年齡結構變化動態”列為人口政策優先事項，頒布了以憲法為統領，以老年人法案為核心，其他相關政策為補充的法律政策體系，并開展了別具特色的系列活動。

在法律政策方面，主要有1996年頒布的《南非共和國憲法》、2002年制定的《南非老齡問題行動計劃》、2006年發布的《南非老年人政策》、2006年出臺的《老年人法案》、2012年公布的《國家發展計劃2030年愿景》。其中最重要的是《老年人法案》和《南非老齡問題行動計劃》。《老年人法案》通過建立一個旨在賦予老年人權力和保護老年人以及促進和維持他們的地位、權利、福祉、安全和保障的框架，來處理老年人的困境。法案認可老年人的技能和智慧，鼓勵老年人參與社區事務，讓他們得到照顧和保護，盡可能長時間地生活在社區，確保他們的權利和尊嚴得到維護。《南非老齡問題行動計劃》一方面為執行《馬德里老齡問題國際行動計劃》設定了具體任務，另一方面明確了南非老齡事業發展的四個關鍵性優先領域：老年人與發展、促進老年人的健康和幸福、確保有利和支持性的環境、保護和促進老年人的尊嚴。

南非致力于促進和鼓勵積極、健康和智慧老齡化，為此開展了以下創新性活動：（1）黃金運動會：一項為促進積極老齡化而在城鄉廣泛性舉行的全國性賽事;（2）老年人議會：政府聽取老年人意見并吸納他們參與決策過程的平臺。參會老年人代表有機會向政府高級官員詳細反映問題;（3）老年人論壇：老年人溝通、交流的平臺。論壇統一老年人聲音，確定和闡明他們的關切和需要，與政府和其他重要人士協商，確保在立法、服務和方案中滿足這些需要;（4）全國合唱音樂節：為老年人提供機會，是展示他們天賦、文化和傳統的舞臺;（5）代際對話：準確認識老年人的平臺。老年人往往在家庭和社區中發揮關鍵作用，做出了許多無法從經濟角度衡量的寶貴貢獻，這些有助于未來勞動力隊伍的成長。

三、 借鑒和啟示

1. 立法保障，提高應對政策和舉措的執行效力。立法保障，有利于提高政策執行效力，使老年人享受經濟社會發展成果成為自身權利。金磚四國中，巴西通過憲法和實施法案，對應對老齡化的原則、領域、組織架構、具體內容等作出規定。印度通過實施《父母和老年人贍養和福利法》，為老年人獲得家庭支持提供了法律保障。南非在憲法的基礎上頒布了《老年人法》，以妥善應對人口老齡化挑戰和影響。中國在金磚國家中最早頒布了老年人權益保障法，但該法是一部專門法律，涵蓋內容相對單一。此外，該法和其他相關法律如憲法、民法、婚姻法、刑法、訴訟法還存在銜接不暢的問題。在實踐中，這部法律還暴露出強制性條款和指導性條款劃分不明確，執行效力不高等不足。因此，適應老齡事務待規范內容增多、需協調層次提高的客觀要求，亟需將更多老齡議題的共識性認識上升到法律，同時做好和其他相關法律的對接，并強化執行力。

2. 支持就業，實現個人和國家雙贏。老年人從事經濟活動，能延緩衰老、充實生活、改善經濟狀況、贏得家庭和社會更多的尊重;而且能有效降低應對老齡化負擔，使產出更多流向生產領域，促進經濟發展。金磚國家中，俄羅斯通過職業培訓、提供信息、創造環境等增權行為，鼓勵老年人從事生產服務。印度提倡生產性老齡化，鼓勵老年人從事創收活動。南非積極提高老年人維持生計的技能和能力。中國雖然積極開發老年人力資源，但實質性舉措不多，目前主要局限于組織老專家、老知識分子發揮余熱，支持欠發達地區經濟社會發展等方面，基本上屬于“老有所為”的志愿活動，不是真正意義上的就業行為，而且參與人員有限、內容單一、覆蓋范圍較窄，效果有限。為有效提高老年人就業，應建立終身職業培訓制度，給老年人提供技能培訓，提高就業能力。更重要的是，全社會要建立完善的老年人就業體制機制，形成濃厚的工作氛圍，為老年人就業創造良好的外部環境。

3. 綜合施策，提高醫療保健的便利性和可及性。醫療保健需求是老年人的剛性需求。金磚四國中，巴西對老年人提供醫療保健優待。俄羅斯提供老年醫療服務和醫療援助，完善老年保健系統，向偏遠地區提供移動診所和健康列車。印度開設老年保健課程，向老年人提供保健設施和轉診后備服務，為農村老年人提供移動醫療服務。南非為老年人提供營養均衡的膳食，以及護理和康復服務。中國僅有約三成老年人健康狀況良好，老年醫療保健需求迫切。但中國老年人整體的健康理念較為滯后，健康知識欠缺;城鄉醫療衛生服務資源配置不均，老年人看病難、看病貴等問題依然突出。借鑒金磚國家相關做法，應加強老年人的健康教育，塑造健康行為。建立完善分級診療制度，形成“基層首診、雙向轉診、上下聯動、急慢分治”的科學就醫秩序（黨俊武，2018）。推進更多醫療衛生資源和服務向基層，特別是農村和偏遠地區配置、提供，提升這些地區老年人就醫的可及性，促進基本醫療服務均等化。

4. 發展服務，強化居家養老的基礎地位。居家養老結合了家庭養老和社區服務的優點，是當今世界主流的養老方式。金磚四國重視居家養老的基礎性地位，出臺措施予以鞏固。巴西憲法規定，家庭是老年人福利項目實施的首選。俄羅斯通過為老年人提供居家照料服務、向長期照護服務提供者提供津貼和培訓等方式夯實居家養老基礎。印度強調個人、家庭、社區的養老作用。南非促進綜合性社區護理及支援服務的發展、執行和維持，提供以社區為基礎的家庭護理服務。中國將居家養老置于社會化養老體系中的基礎位置大力提倡并出臺各種支持政策。但在實踐中存在政府職責邊界不清、市場運行機制發育滯后、服務隊伍建設乏力、資源整合不力、服務供需錯配等問題（吳玉韶，2014）。以金磚四國為鑒，需要合理界定政府的職能定位、培育高水平的服務隊伍、有效整合資源、開拓新的服務項目、實現供需無縫對接，實現對居家老年人有效的服務支持。

5. 創造條件，促進老年人參與社會活動。老年人參與社會活動，有助于實現自身價值、豐富生活、避免失落和孤獨、提高生活質量，是變老齡化的不利影響為有利因素的有效途徑。在這方面，南非的五個老年人參與平臺值得借鑒。就中國而言，雖然也有“中國老年文化藝術節”這種全國性的老年文化藝術盛會，但該藝術節兩年舉辦一次，參與者有限，與精神娛樂文化活動的大眾化、廣泛性、隨時性要求還有距離。在社會參與方面，主要集中在關心教育下一代、維護社會治安、參與社區事務等事項上，廣泛性和深入性都顯不足。在政治參與方面，尚未建立起有效的參與機制，渠道有限，機會不足。未來，全社會應樹立更加重視、尊重、支持老年人參與社會政治生活的觀念和意識，創建“年齡平等、共建共享”的社會氛圍，完善相關法律和政策，在實踐中為老年人創造積極參與社會活動的條件、渠道、機制，推動老年人參與社會活動的便利化、成效化。

6. 系統謀劃，實施綜合性老齡政策。由于人口老齡化對經濟社會發展影響的綜合性、持久性、深遠性，許多國家通過綜合性政策全面應對。金磚四國同樣如此，政策內容不但涵蓋經濟保障、醫療衛生、養老服務、精神文化、老年優待等傳統領域，而且還涉及移民、生育、住房、就業、培訓、信息、營養、食品、喘息服務等相對新興的領域。比較而言，中國的老齡政策主要集中在經濟供養、醫療保健、照料服務、權益保障等方面，而且政策導向多是將老年人作為“被優待、被扶助”的對象，從“增權賦能”角度制定的政策相對匱乏（李志宏，2018）。鑒于此，未來中國老齡政策的制定首先應將老年人置于積極、能動的社會主體的地位，制定出能夠發揮老年人優勢、激發老年人潛能、促進老年人參與的公共政策。其次，應堅持系統視角，超脫老年人政策、社會政策、人口政策的局限，出臺綜合經濟、政治、文化、社會、生態等全方位、多領域的老齡政策，推動老齡事業全面發展。

參考文獻：

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作者簡介：董彭滔（1977-），男，漢族，河南省南陽市人，中國人民大學公共管理學院博士生，中國老齡科學研究中心副研究員，研究方向為老齡公共政策。

收稿日期：2018-12-16。