土地確權對農(nóng)民收入的影響：一個文獻綜述

梁鑫 章素珍

摘要：土地確權開啟了我國農(nóng)地制度深化改革的序幕，對新時代鄉(xiāng)村振興、“精準扶貧”戰(zhàn)略的實施有重要意義。文章從影響農(nóng)民收入的四個因素入手，梳理了國內外學者對于土地產(chǎn)權、土地確權等方面的相關文獻，提出了土地確權對農(nóng)民收入影響的三個機制。研究發(fā)現(xiàn)，以土地確權為基礎的我國農(nóng)地制度改革可以通過加速土地流轉、明晰土地產(chǎn)權促進農(nóng)民增收，但通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入的影響方向是不確定的。因此，建議未來我國政府在制定土地確權的配套政策時，財政資金應更多的向土地流轉環(huán)節(jié)傾斜，并出臺相應的法律法規(guī)有效保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權利。

關鍵詞：土地確權;農(nóng)民收入;機制分析

一、 引言

2018年，中共中央、國務院發(fā)布的《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把制度建設貫穿其中，全面完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證”。我國政府高度重視農(nóng)村土地確權工作，從2011年正式啟動土地確權全國試點以來，不僅在中央一號文件中對土地確權工作予以強調，更陸續(xù)出臺了多份政策性文件，對實施農(nóng)村土地確權工作的具體環(huán)節(jié)和流程進行部署。土地確權，是指對土地所有權、使用權和其他項權利的確定，確權過程中要使用科技手段，并嚴格遵循相關法律法規(guī)和政策性文件。土地確權不僅可以維護農(nóng)民的財產(chǎn)權益，有效化解土地糾紛，提高農(nóng)民獲得的征地補償數(shù)額，更能推動我國農(nóng)村土地制度深化改革，加速農(nóng)村土地流轉，形成規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)村生產(chǎn)力，進而縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距。根據(jù)最新統(tǒng)計，截至2017年11月底，我國農(nóng)村承包地確權面積達到11.1億畝，占二批家庭承包耕地面積82%，到2018年底，除少數(shù)邊疆民族地區(qū)以外，我國將在全國范圍內完成土地確權工作。在我國實行“精準扶貧”的戰(zhàn)略背景下，土地確權能否對農(nóng)民收入增長起到促進作用？如果有利于我國廣大農(nóng)民實現(xiàn)脫貧，那么其背后的機制有哪些？本文通過梳理國內外學者對于土地產(chǎn)權、土地確權方面的相關文獻，擬從理論上探尋土地確權對農(nóng)民收入的作用方向及影響機理。

二、 農(nóng)民收入的影響因素

在研究土地確權對農(nóng)民收入的影響機制之前，詳盡梳理制約農(nóng)戶收入增長的因素是必要的，具體來說有以下四個方面：第一，資源稟賦。資源稟賦不僅包括自然資源，也包括社會資源。在我國可耕種的土地有限、農(nóng)村人口數(shù)量眾多的現(xiàn)狀下，人均耕地面積較低，農(nóng)民獲取收入的來源自然下降。社會資源主要指的是農(nóng)民的受教育水平。許多學者研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民受教育水平的提高對農(nóng)民收入的增長起到重要的促進作用（陳賢銀，2004）;第二，城鎮(zhèn)化。農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)和城鎮(zhèn)轉移是農(nóng)民增收的重要途徑，但我國城鄉(xiāng)間戶籍制度、就業(yè)制度等差異導致的城鄉(xiāng)二元結構阻礙了這一進程（陳錫文，2004）。在我國經(jīng)濟未來發(fā)展過程中，打破城鄉(xiāng)二元結構，推進城鎮(zhèn)化對農(nóng)民增收是有利的（宋元梁、肖衛(wèi)東，2005）;第三，農(nóng)村剩余勞動力轉移。對于農(nóng)村剩余勞動力轉移是否有助于農(nóng)民收入提高，不同的學者有不同的見解。張慶（2006）的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村剩余勞動力轉移至非農(nóng)產(chǎn)業(yè)會拉大城鄉(xiāng)收入差距。另一部分學者認為，農(nóng)村剩余勞動力轉移至城鎮(zhèn)就業(yè)對農(nóng)民收入增長有促進作用（劉繼兵，2005）;第四，土地制度。一些學者認為，產(chǎn)權明晰、較少進行調整的土地制度和政策可以穩(wěn)定農(nóng)民預期，加大對農(nóng)業(yè)的投資，拉動農(nóng)民收入增長（黃季鯤、冀縣卿，2012）。由于本文主要關注的是我國土地制度或土地政策對農(nóng)民收入的影響，因此對農(nóng)民收入發(fā)揮作用的主要是第三和第四個因素，前兩個因素沒有涉及。

三、 土地確權對農(nóng)民收入的影響機制

1. 土地確權通過加速土地流轉作用于農(nóng)民收入。土地流轉嚴格來說指的是農(nóng)地承包經(jīng)營權的流轉。土地產(chǎn)權結構主要包括土地所有權、承包權和經(jīng)營權。因此，擁有土地經(jīng)營權的農(nóng)戶在獲得收益的條件下可以將自己土地的使用權益轉讓給其他個人或組織。土地流轉的形式是多樣的，具體有轉讓、轉包、入股、互換等，以轉包為主。在清晰準確測量土地面積的基礎上，政府頒發(fā)給每家農(nóng)戶土地承包權的使用證書，穩(wěn)定農(nóng)民對未來土地使用權的預期，也減少了土地糾紛等風險，農(nóng)戶更愿意參與土地流轉。通過土地流轉，有更高生產(chǎn)能力和資源稟賦的農(nóng)戶傾向于集中土地，同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低的農(nóng)戶也更愿意將自己的土地出租獲得租金。這一過程實際上起到了優(yōu)化土地資源、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的作用（程令國、張曄等，2016）。土地確權除了穩(wěn)定農(nóng)民預期外，清晰完整的土地流轉權也會使農(nóng)戶更愿意租賃土地，土地的租賃價格更高（Deininger，K. & S. Jin，2005）。

國內外學者研究發(fā)現(xiàn)，土地確權確實提高了土地流轉。程令國、張曄等（2016）研究發(fā)現(xiàn)，土地確權使農(nóng)民進行土地流轉的概率顯著提高越4.9個百分點，土地流轉量擴大近一倍，租金也大幅上漲約43.3個百分點。Macours，K. 等（2010）在研究多米尼加共和國的土地制度中發(fā)現(xiàn)，地權越穩(wěn)定，土地租賃市場的活躍程度越高。具體來說，平均土地租賃量會上升21個百分點，租給窮人平均土地量也會提高約63個百分點。Deininger，K.等（2003）的研究也表明，只有土地產(chǎn)權穩(wěn)定，土地所有者才更愿意參與土地租賃市場。在埃塞爾比亞，土地確權不僅提高了個體參與土地租賃市場的概率，而且女性戶主更愿意將土地出租（Bezabih，M. & S. Holden，2006）。

土地確權使土地流轉速度提高，交易量增大，可以實現(xiàn)農(nóng)民增收的目的。一些學者研究表明，我國政府實施的促進農(nóng)地流轉政策有效加快了土地流轉速度，促進了農(nóng)村土地更加集約化、規(guī)模化使用，農(nóng)民收入提高，對土地流轉過程的滿意度也不斷提高（張美玲，2016;錢忠好、冀縣卿，2016;譚洪業(yè)，2018;Songqing Jin & Klaus Deininger，2009）。但是，Songqing Jin和Klaus Deininger（2009）對農(nóng)民土地流轉行為的“自選擇”問題并沒有涉及（即農(nóng)民參與土地流轉時多為非隨機）。在充分考慮農(nóng)戶參與土地流轉這一非隨機性行為的情況下，冒佩華、徐冀（2015）使用PSM方法，估計出平均處理效應，發(fā)現(xiàn)土地流轉確實可以顯著提高農(nóng)民收入。

2. 土地確權通過明晰土地產(chǎn)權作用于農(nóng)民收入。研究農(nóng)地產(chǎn)權之前，首先要明確產(chǎn)權的含義。西方學者一般將產(chǎn)權定義為資源的排他性使用權利，或者讓渡使用權獲得的收益權以及轉讓權（Cheung，Steven N.S，1973）。主要特征有兩點：第一，排他性，在此基礎上才能實現(xiàn)產(chǎn)權的平等及自由交易。第二，產(chǎn)權是一組權利束，具體包括所有權、使用權、收益權、轉讓權等基本權能（葉劍平、田晨光，2012）。農(nóng)地產(chǎn)權也是一組權利束，包括農(nóng)地的轉讓、使用和收益權。而在三項權利中，占最關鍵地位的是轉讓權，轉讓權明確背后意味著使用權和收益權的清晰界定（周其仁，2004）。

土地確權通過使用現(xiàn)代的科技手段，明確土地所有權、使用權和其他項權利的確定，實質上是對土地產(chǎn)權的明晰過程。只有土地產(chǎn)權明晰，農(nóng)民的收入才能得到保障，相反，農(nóng)民“長遠生計有保障”這一目標難以實現(xiàn)。在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中，城市擴張涉及到農(nóng)地由農(nóng)民集體所有轉變成國家所有。由于當時我國農(nóng)村集體所有土地的產(chǎn)權主體不明晰，征地后的補充款并沒有落實到每戶農(nóng)民手中。而且在征地過程中，農(nóng)民獲得的補償款往往根據(jù)土地現(xiàn)有的價值和用途確定，缺少對土地未來價值的評估和折現(xiàn)，因而，農(nóng)民的發(fā)展權得不到保障（葉劍平、田晨光;2013）。這兩個因素使我國農(nóng)民對征地的滿意度很低。Rangan，S.（1995）研究也發(fā)現(xiàn)，如果產(chǎn)權無法清晰界定，理性人必然爭奪稀缺的土地資源，這不僅對農(nóng)民權益造成傷害，更使資源配置效率降低。與之相對，葉劍平（2013）通過調查得出，明晰的土地產(chǎn)權會降低土地調整，規(guī)范政府的征地行為，相應地，農(nóng)民獲得的征地補償款越高。從研究方法角度，以上學者多采用分析調查數(shù)據(jù)并配以圖表的形式，而葉劍平、田晨光（2012）在方法上使用因子分析法，對構建的農(nóng)地產(chǎn)權指標進行打分。研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地產(chǎn)權明晰與農(nóng)村居民人均純收入存在顯著的正相關關系。通過對國內外學者的研究進行梳理，我們可以總結出，土地產(chǎn)權明晰可以保護農(nóng)民權益，使農(nóng)民收入得到提升，而土地確權正是明晰土地產(chǎn)權的關鍵措施。

3. 土地確權通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入。

（1）我國土地制度改革歷史及現(xiàn)狀。我國土地制度演變過程伴隨著一次次土地改革的實行。1949年前，農(nóng)地制度私有化，雖然產(chǎn)權主體明晰，但土地在農(nóng)民階級分配卻極大不均，“地主和富農(nóng)”是大部分農(nóng)地的所有者，普通農(nóng)民擁有極少部分的土地。在新中國成立之初（1949年～1952年），全國范圍內的土地改革開始推行，雖然在所有制上仍然延續(xù)土地私有，但土地分配不均衡問題得到一定程度的改善。土地制度改革完成后，農(nóng)業(yè)又經(jīng)歷了5年的社會主義改造（1953年～1957年），直到1958年成立農(nóng)村人民公式制度，我國土地制度由土地私有制轉變?yōu)檗r(nóng)民集體所有制（或者公社所有制），具體表現(xiàn)形式為互助組、初級社、高級社以及人民公社。1978年我國改革開放后，農(nóng)地經(jīng)營制度也經(jīng)歷了重大改變，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在農(nóng)村試點地區(qū)效益明顯并在全國予以推行。但我國的土地所有制性質仍然為農(nóng)村居民集體所有（史清華、卓建偉，2009）。

雖然我國土地制度的性質一直是農(nóng)民集體所有，但是土地制度的類型呈現(xiàn)多樣化。目前，中國農(nóng)村有六種主要的農(nóng)地制度類型。第一種類型為農(nóng)戶經(jīng)營加“大穩(wěn)定、小調整”，這也是目前我國農(nóng)村最普遍采用的類型。第二種類型是兩田制，首先在山東省平度縣開展，主要是通過出租土地的方式參與土地市場交易。第三種類型是蘇南模式，主要特點是集體耕作。第四種類型是“生不增、死不減”模式，以貴州省湄潭縣為代表，主要特征是很少進行土地調整。第五種類型是溫州模式，以浙江南部地區(qū)為代表。土地租賃交易成交量很高，土地交易市場發(fā)展較成熟。第六種類型是土地股份制，代表地區(qū)為廣東省南海縣。該地區(qū)農(nóng)民獲得了集體土地的一定量股份，這里需注意的是，股份并不等同于相應地塊。

（2）土地確權通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入。土地制度穩(wěn)定不僅僅指的是我國土地所有權和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制穩(wěn)定不變，更是指農(nóng)民經(jīng)營的土地期限和產(chǎn)權關系穩(wěn)定，具體到農(nóng)民個人，甚至指農(nóng)民承包的地塊和面積的穩(wěn)定。影響土地制度穩(wěn)定的因素可歸納為以下四點：第一，人均承包土地的面積。當人地矛盾突出時，農(nóng)戶會要求調整土地;第二，農(nóng)民對土地經(jīng)營收入的依賴程度。當農(nóng)戶越依賴于土地經(jīng)營收入時（體現(xiàn)為土地經(jīng)營收入占家庭總收入的比重越大），越希望通過土地調整來滿足其土地經(jīng)營需求;第三，地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展狀況。一個地區(qū)非農(nóng)經(jīng)濟越發(fā)達，對農(nóng)業(yè)收入的依賴程度越小，農(nóng)戶對土地調整的訴求越小;第四，政策制定者土地調整偏好。在某些情況下，地方政府關于可能濫用行政權力進行土地調整以獲得私利。

土地確權通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入涉及到兩條連續(xù)的傳導機制，第一是在進行農(nóng)地確權后，政府向農(nóng)民發(fā)放土地承包經(jīng)營權證書，并通過實行農(nóng)地產(chǎn)權轉讓制度、農(nóng)地土地法庭制度等配套制度改革，有效保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權利，解決農(nóng)村土地糾紛問題。這實際上減少了土地調整，增強了地權的穩(wěn)定性（豐雷、姜妍、葉劍平，2013）;第二，土地調整減少有利于穩(wěn)定農(nóng)民預期，從而使農(nóng)戶更愿意在農(nóng)地上加大長期投資，進而獲得更大收入（黃季鯤、冀縣卿，2012）。與此相反，如果地權處于不斷調整狀態(tài)，農(nóng)民對土地進行長期投資的意愿會隨之下降，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展（Wen，G.J.，1995）。農(nóng)業(yè)部聯(lián)合美國盛華頓大學于1996年開展的農(nóng)村家庭調查研究發(fā)現(xiàn)，對農(nóng)地具有長期或者永久使用權持贊同觀點的農(nóng)民達到93個百分點，如果這些農(nóng)民擁有土地的長期使用權，他們將會加大對農(nóng)地的長期投資。然而，Kung，J.K.（1995）認為，地權不穩(wěn)定不會顯著影響農(nóng)戶的投資行為和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效。并且，田傳浩、賈生華（2004）也提出，雖然土地調整使地權的穩(wěn)定性降低，但同時也促進了我國農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移和非農(nóng)領域轉移，而現(xiàn)階段農(nóng)民增收的主要途徑在于非農(nóng)經(jīng)營性收入。通過以上對國內外文獻的梳理，土地確權通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入的方向是不確定的。

四、 結語

2018年底，除少數(shù)邊疆民族地區(qū)以外，我國將在全國范圍內完成土地確權工作，這也意味著我國農(nóng)村土地制度已經(jīng)進入深化改革階段。一直以來，黨和國家充分重視“三農(nóng)”問題，而農(nóng)民增收則是開展“三農(nóng)”工作的中心任務。通過對國內外相關文獻的梳理我們可以發(fā)現(xiàn)，以土地確權為基礎的我國農(nóng)地制度改革可以通過加速土地流轉、明晰土地產(chǎn)權促進農(nóng)民增收，但通過穩(wěn)定土地制度作用于農(nóng)民收入的影響方向是不確定的。因此，建議未來我國政府在制定土地確權的配套政策時，財政資金應更多的向土地流轉環(huán)節(jié)傾斜，并出臺相應的法律法規(guī)有效保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權利。

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作者簡介：梁鑫（1991-），女，漢族，遼寧省朝陽市人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為財政理論與實踐;章素珍（1992-）（通訊作者），女，漢族，浙江省麗水市人，中國人民大學經(jīng)濟學院博士生，研究方向為國際貿(mào)易。

收稿日期：2018-12-17。