WTO框架下糧食援助國際規則的演變、影響與啟示

郭蘇豫

摘 要：糧食援助是WTO農業出口競爭領域的重要議題，多哈回合談判試圖制定有約束力的規則防止糧食援助淪為余糧處理工具。本文總結了糧援議題的國際規則演變，分析了《出口競爭協議》中的糧食圓柱體條款性質以及未來的談判趨勢。研究發現，WTO談判放棄了2008年“模式草案”基于規則的糧援治理框架，《出口競爭協議》糧援條款延續了《農業協定》不具約束力的屬性，無法防止成員透過糧援處理余糧。對中國來說，《出口競爭協議》為中國的糧食去庫存及加快供給側改革提供了一定的空間，因此應盡快構建契合WTO規范的糧援機制，并在下一輪談判中爭取寬松的糧援紀律得以維系。

關鍵詞：糧食援助；余糧處理；出口競爭；影響

聯合國糧農組織（FAO）在1954年建立了剩余處理與磋商委員會（CSSD），為全球的糧食援助與規則磋商建立了一個通道。從過往的實踐看，發達國家將糧援視為是一種余糧處理的手段，這實際上是一種變相地維持本國的糧食價格支持政策。因此，糧食援助在烏拉圭回合談判中就被WTO納入到規制體系中，成為國際農產品貿易的談判主題之一。但烏拉圭回合達成的《農業協定》（URAA）中并未對此制定約束力條款。多哈發展議程（DDA）談判啟動后，成員方要求建立更嚴格的紀律來防止糧援淪為余糧處理工具。DDA農業談判歷經波折，于2015年第十屆部長會議率先達成《出口競爭協議》。協議關于糧援的紀律延續URAA缺乏約束力的漏洞，給成員透過糧援處理余糧留下了空間。

一、糧食援助的國際規則演變過程

（一）糧食援助的起源與CSSD的處理原則

二戰之后，隨著各國經濟的恢復及農業國內支持政策的實施，加上農業技術不斷提升，歐美日等發達國家開始出現糧食生產過剩，而美國、加拿大等農業自然條件較好的國家則出現了較為嚴重的過剩，糧食庫存壓力極大。但同時，一些發展中國家由于自然災害或是政治沖突而面臨著較為嚴重的糧食危機。基于此，加拿大政府在1951年通過了《科倫坡計劃》，開始將本國剩余的糧食無償捐贈給非洲糧食短缺的國家，由此開啟了國際糧食援助的先河。美國在1954年也通過了《農業貿易與援助法案》，該法授權聯邦政府可以以較為優惠的條件來處理國內的余糧，開啟了以優惠貿易為基礎的糧援模式。由于加拿大、美國積極通過贈與、優惠貿易實施糧食援助，引起了國際社會的重視，在1953年11月召開的FAO第7屆大會上，認可了美國通過優惠交易的方式與發展中國家貿易來處理余糧，但大會同時也指出，美國的這種優惠貿易政策可能會干擾受援國的國內糧食生產及進口貿易，建議美國建立消除這種不利影響的具體機制。在這樣的背景下，1954年FAO正式成立了CSSD，并出臺了《FAO建議的剩余處理原則》。按照該原則的規定，成員國推行優惠貿易的糧食援助，必須要遵守以下三個基本規則：一是糧食援助對于受援國是額外的消費；二是糧食援助不能替代正常的商品進口；三是糧食援助不能對受援國的農業造成負面影響。該原則的出臺得到了當時FAO成員國的一致認可，并承諾在糧食援助的妥善執行該原則。為了確保該原則能夠切實履行，CSSD還建立了兩套磋商機制，即事前協商和通常銷售要求（UMR）。所謂的事前協商，就是要求捐贈國家在實施優惠貿易之前，需要與其他的糧食出口國進行磋商，將優惠貿易的具體情況報告給CSSD，由CSSD將該報告提交給其他成員國討論，各國取得一致共識之后，捐贈國才能和受援國簽訂優惠貿易的糧食援助協議。UMR特指受援國在過去5年內的平均糧食進口量。如此，優惠交易量是受援國總的糧食需求量減去國內的供應量。受援國在12個月累計的優惠交易量不能超過UMR。

（二）烏拉圭回合《農業協定》對糧食援助議題的處置

進入20世紀90年代之后，隨著發達國家農業的轉型，各國的庫存壓力有所減小。但在GATT談判的時候，一些捐贈國家依然是以國內生產過剩作為糧食援助的衡量指標。這種政策引起了部分國家的警惕。具體而言，若生產過剩，政府開始收購余糧，并以援助的名義來進行捐贈或優惠貿易提供給受援國或國際人道主義組織，進而起到穩定國內糧價的作用。然而這種做法，不僅干擾國際糧食價格，而且相當于政府公然給糧食貿易提供出口補貼，違背了GATT談判原則。于是，糧食援助與農業出口補貼、出臺信貸支持等一同被納入到烏拉圭回合談判的主題之中。

盡管各成員國意識到糧食援助是一種隱蔽的出口補貼形式，但實踐中這樣的做法通常難以取證，加上估計人道主義，基本上難以被規范?；谶@樣的矛盾，GATT僅在URAA第10.4條中對此提出了一些原則性的規范，要求各成員國做到以下幾點：第一，糧食援助不與對受援國農產品出口進行掛鉤（tied）；第二，貨幣化交易的糧食援助交易必須遵循CSSD的《FAO建議的剩余處理原則》；第三，完全贈與應以不低于《1986年糧食援助公約》中規定的條件提供。其中第一個原則是URAA對糧食援助的額外限制，在現實中價值不大，因為糧食商業出口行為和糧食優惠交易難以區分。第二個原則相當于是WTO對FAO原則的引用，但無法成為所有WTO成員的義務（如沒有加入FAO的國家），同時也因為缺乏足夠的糾正機制，這樣的引用實際價值并不大。特別是到了1990年代后期，世界糧食計劃署（WFP）和一些國際非政府組織逐漸成為國際糧食人道主義救助和貿易的主體，成員國向CSSD通報的情況大為減少，使得CSSD確立的措施機制，特別是URAA一致被認定為妨礙公平貿易而歸于無效。

（三）多哈回合糧食援助規則

1、2001-2004年：確立以防止商業替代為目標的糧援規則。顯然，《農業協定》沒有制定防止糧援助作為農業出口競爭手段的基本規則，但是否應在多哈回合建立糧食援助新規則，WTO成員之間存在較大的分歧，特別是歐盟和美國意見分歧較大。歐美之所以存在意見分歧，主要是因為雙方的糧援政策立場不同。歐盟通過收入補貼改革之后，極大的緩解了糧食生產的過剩，于是在1996年的時候將糧食實物援助改為現金援助。但美國一直堅持實物援助為主導，因此美國的糧食援助政策在談判中遭到了各方的指責。在談判當中，美國第一份議案就堅持認為，沒有必要在《農業協定》之外再制定相關制約規則，通過優惠貿易提供的實物糧食援助可以解決很多國家的糧食危機與饑餓問題，欠發達國家從中受益匪淺。但歐盟堅持認為美國的態度是用糧食援助來掩蓋其出口補貼行為，并宣稱只有美國取消100%的農產品生產補貼，歐盟才才會考慮取消農產品出口補貼。后來，美國同意參與國際糧食援助國際談判。在當年9月份的坎昆會議之前，經過多方努力最終達成了“糧食援助實施額外規則，防止出口的商業替代行為”的基本共識。2004年7月，WTO理事會通過了《多哈回合框架協議》，糧食援助問題納入到該框架協議之中，并確立了一些細化規則，包括結束出口的具體時間表，人道主義援助必須是無償的不附條件的完全贈與等內容。至此，糧食援助規則被納入到WTO框架體系中，結束了CSSD主導的歷史。

2、2005-2008年：建立更具約束力的糧援治理規則。2005年，WTO在香港舉行的部長級會議上，其談判的焦點就是圍繞歐美間的分歧制定更具約束力的援助規則。世界糧食計劃署對談判只圍繞貿易來制定規則表達了不滿，認為DDA談判不顧人道主義及發展中國家發展的實際需求。因此，WFP要求必須在DDA談判體系中穩定日漸減少的緊急糧食援助水平。到2006年6月，談判再次舉行，結合上次香港部長會議達成的宣言精神，談判主席提出了《可能形成的農產品模式草案》這一框架，確立了糧食援助的最新談判規范：（1）以受援國需求為導向；（2）援助應該是不附帶任何條件的贈與，除非出現特殊情況；（3）援助不能與捐贈過的農產品出口、農業市場拓展等政策掛鉤；（4）禁止以糧食援助的名義實施商業出口行為；（5）如果對受援國的農業生產或替代農產品生產造成影響時，應該克制實物援助的數量。除了這些規則之外，發達國際要在2013年底取消實物援助及完全貨幣化援助。上述規范是糧食援助的一般規范。

3、2013年至今：出口競爭協議達成階段，糧援重回不具約束力時代。多哈回合談判自從2008年破裂之后，其僵局持續數年無法打破。直到2013年的巴厘島部長會議上，才決定重啟擱置多年的談判。但此次確立了以出口競爭為主要內容的談判主題。到2015年12月，內羅畢部長會議達成了出口競爭為主題的一攬子農業協議，包括糧食安全與糧食儲備、農業出口競爭問題、棉花貿易、糧食特殊保障機制、不發達國家農業發展等五大議題。其中達成的《出口競爭協議》被認為是WTO過去20年農業談判中取得的最為重要的成果。對于糧食援助的分類，該協議與前一階段的“草案模式”模式不同，別再區分緊急與非緊急，也不區分實物與貨幣援助。其實在內羅畢會議之前，歐盟就提出了設定貨幣援助的上限，但此次部長會議為采納歐盟提議，還將貨幣化援助的用途進行了擴充，只需要在援助之前委托獨立第三方評估即可。

二、多哈回合糧食援助規則形成的原因及其影響

（一）多哈回合談判最終未能形成約束力糧援規則的原因

1、美國掌握了糧食援助談判的主導權。就過去糧援實踐看，美國一直是實物援助及貨幣化援助的堅定執行者，并通過了專門立法予以保障。1954年通過了《農業貿易與援助法案》規定，美國聯邦政府提供的援助糧食必須是產自于美國本土；如果實施的是實物援助，援助量的50%必須由美國船只運輸；允許非政府組織將15%的非緊急糧食援助貨幣化等等。如果烏拉圭回合談判要限制實物援助和貨幣化援助，美國就必須修改其國內援助立法，必然會觸及到農業、航運業、部分非政府組織的利益。這些行業現在牢固掌握了美國糧食援助體系，是糧食援助體系下的既得利益集團，他們不會輕易放棄手中利益，故對美國政府施加壓力，致使美國政府在談判中堅定自己立場?！冻隹诟偁巺f議》的達成就是明證，其核心內容基本上是美國現行的糧援政策。

2、發達國家糧食庫存壓力較小，減少了WTO成員對糧援扭曲貿易的擔心?？梢哉f，歐美發達國家通過政策調控，基本上解決了糧食庫存問題。余糧資源日漸減少，降低了糧援助對貿易的扭曲作用。在20世紀60年代，發達國家的余糧占到了國際糧食援助總額的60%，到今天這個比例還不到5%；發達國家谷物貿易份額從10%下降到今天的1%。而且，歐美日發達國家的糧食援助基本上轉向了現金援助為主，糧食援助的目的主要是基于緊急救援及保障饑餓國家的糧食安全，因此大規模的余糧流入國際糧食市場的可能性在大大降低?？梢?，糧食庫存環境的變化，可以減少其對正常農業貿易扭曲的風險。

3、糧食援助資源依然稀缺，制定約束力的糧援規則會損害WTO的公共形象。自從2008年金融危機以來，全球經濟增長速度大為放緩，加上全球氣候變化形勢嚴峻，各類極端天氣頻發，導致了各國的自然災害增多。據統計，在2015年的時候，全球依然有8億人是處于饑餓狀態。對于這些饑餓群體而言，糧食援助就是他們生存的希望，但國際社會糧食援助整體水平大為下降。在這樣的背景下，如果WTO強行制定糧食援助規則，必須會加劇全球饑餓狀況，也會引起糧食援助供需矛盾的惡化，不利于改善發展中國家的處境，也會降低WTO的公信力和形象。

（二）多哈回合糧食援助規則造成的影響

1、《出口競爭協議》對于成員國出臺補貼的限制，會刺激成員國通過糧食援助等手段來處理余糧。通?？矗鲊鴩鴥绒r業支持政策，特別是價格支持是刺激糧食生產過剩的主因，但約束糧食生產也只能靠各國的國內政策。因此，各國政府有三個途徑來應對生產過剩，即通過出口補貼或信貸支持強化出口、糧食援助、結轉庫存。各國政府的出口規則決定著這三種途徑行使的幅度及其比例。按照《出口競爭協議》的規定，WTO對各國施以嚴格的出口約束，各成員國只能使用信貸支持、糧食援助來處理余糧問題。如此，這兩種手段同樣會對貿易造成扭曲，必然會引起WTO的重新關注，再行制定有約束力的糧食援助規則。

2、新興經濟體成為世界主要捐贈國家，且以實物援助為主，糧食援助的商業替代風險再次加大。無疑，發達國家已經認可了現金援助作為糧食援助的主要方式，但金磚國家為代表的新興經濟體還是偏好實物援助，之所以選擇實物援助，其這些國家的農業經濟發展階段是相關的。這些國家還處于農業起步階段，由于價格支持等國內支持政策使得這些國家余糧較多，公共庫存壓力較大。通過糧食援助來處理庫存，減少庫存的財政壓力是這些國家的不二選擇。比如巴西就是代表，2010-2011年巴西政府以市場價格的80%收購農戶大米，但后來國際大米市場行情下降，其庫存量較大，不得不以實物援助的形式來處理這些庫存大米，到2012年就已經取得日本成為世界最大的大米援助國家。顯然，這些國家的實物援助，使得商業替代風險再次加大，制定更為嚴格的規則成為未來WTO農業談判的主要議題。當然，未來談判中這些新型經濟體與發達國家的話語權之爭將是一個看點。

三、啟示與借鑒

（一）《出口競爭協議》為我國通過糧食援助來推進糧食供給側改革提供了空間與依據

過去的10多年時間內，我國糧食實現了“十二連增”、“十三連增”，糧食庫存壓力加大，糧食供給側改革的首要任務是去庫存。在這種情況下，顯然不能將庫存糧食投入市場，否則就會導致市場價格下降，也就抵消了價格支持的效果，對農民增收不利。所以，通過推動糧食的二次加工成為去庫存的重要路徑，但我國糧食加工業近些年來也明顯產能過剩，難以繼續承擔去庫存的重任。糧食援助的起源就是發達國家為解決國內糧食庫存提供一種解決余量的出路。盡管在2005-2008年WTO制定了糧食援助的約束性規則，防止將糧食援助當做是處理余糧的手段，但后來2013年之后談判就放棄了這些約束力規則，使得糧食援助可以成為我國糧食去庫存的一個基本方向。顯然，過去我國糧食援助主要服務于外交目的，政治色彩濃厚。如今，可以借助于WTO規則，將糧食援助作為調控我國糧食市場的一種途徑，這對于完善我國目標價格機制具有現實的意義，因此在未來糧食援助完全可以成為我國糧食價格控制以及實施價格支持政策的基本手段。

（二）完善我國糧食援助的框架與機制

在我國現有的糧食援助政策體系下，糧食援助的主要功能就是為受災國家提供食物救濟，緊急援助是我國糧食援助的主體。實際上，糧食援助還可以用于促進受援國的經濟社會發展，確立以發展為目標的援助體系是我國對外糧食援助的主體。主要有兩種模式：第一，向缺糧國家提供實物糧食，將這些糧食投放到市場，不僅可以穩定糧價和社會秩序，還可以用于這些收入來改善受援國的其他民生項目；第二，為受援國的一些公益性項目提供糧食實物援助，如為不發達國家的學校提供免費午餐計劃；對外援助的大型基礎設施項目中實施的以工代賑計劃等。通過發揮糧食援助促進受援國發展的功能來合理配置我國糧食庫存，緩解財政壓力。當然，我國的糧食援助還缺乏一個常態化的執行機制，大部分的糧食援助是在受災國政府或是國際組織發出呼吁的時候才開始啟動，由于此類援助時間的緊迫，我國政府通過會以現金的形式或是直接從相關企業采購商品運往災區。這種現金形式或是不依賴于本國糧食庫存的援助，對于解決我國糧食庫存壓力沒有太大幫助。

（三）主動融入到國際社會的糧食援助談判體系

無疑，我國有借助于糧食援助來緩解國內糧食庫存壓力的實際需求，因此對國際社會未來的糧食援助談判還是要寄希望于不具約束力的規則能夠延續，以為我國糧食援助緩解庫存壓力提供一個寬松的環境。因此，我國應該積極研究WTO糧食援助的相關政策，主動融入到其談判體系當中。美國一直維持實物援助體系，致使《出口競爭協議》維護了美國的有利地位。但是隨著美國國內農業支持政策的改革，糧食剩余日漸減少，加上近些年來美國有意從實物援助轉向現金援助，如在2014年農業法案中，現金援助的預算比過去有了較大幅度的增加。一旦美國的做法與歐盟達成了一致，未來的談判就可能會重回2005-2008年的“草案模式”。如果這樣，國際社會通過糧食援助處理余糧的路徑就會日漸狹窄。故此，我國在談判過程中必須要積極參與，聯合發展中國家和國際人道主義組織組成聯盟，堅定實物援助對于解決全球饑荒的立場，維護糧食援助的人道性及發展性。

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