我國開展重大政策事前績效評估的思考

●施青軍 馬文竭

一、引言

2018年9月，中共中央、國務院發布了 《關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)。 《意見》提出，“要建立重大政策和項目的事前績效評估機制。”并指出，“對新增重大政策、項目及轉移支付開展事前績效評估，要重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性和籌資合規性等。”這一規定對于健全和完善我國政策決策機制，優化預算資源的配置有著十分重要的意義。

事前績效評估不同于我國現行的預算評審工作。預算評審主要是對項目預算的一種合規性的審核①，其主要任務是決定政策或項目的方案是否可行，資金預算是否科學合理，解決的主要是財政支持多少的問題。而事前績效評估的主要目的是，弄清楚項目到底有沒有必要做，通過什么方式做得最好，績效目標是不是科學合理，資金花費是不是物有所值。其重點是，評估項目該做還是不該做，主要解決的是財政支持與否的問題。所以，與預算評審不同，事前績效評估主要是對政策或項目的一種效益性審核。

事前績效評估在許多地方（如北京）已開展了多年，但是截至目前，對于如何開展事前績效評估，我們仍然缺乏一個科學的、系統性的方法框架，國內外的學術文獻能夠給予的指導也很有限。鑒于此，本文以相關的政策評估理論和 《意見》對于事前績效評估的“五性”要求為指導，對我國開展事前績效評估的基本思路與方法進行分析和探討。

二、事前評估的基本特點和方法

事前評估 （Ex-ante Evaluation），又稱前瞻性評價 （Prospective Evaluation），試圖運用評價工具對政府政策 （一般是重大政策）初始的規劃和設計活動進行評估，以確定對擬議的政策方案是否進行支持以及如何支持，旨在幫助決策者做出科學的、合理的資源配置決策。所以，事前績效評估事實上是一個輔助政府政策與預算決策的工具，其主要目的就是促進政府政策與預算決策的科學化，并將評價從單純的事后監督變為事前控制。

事前評價一般是在項目或政策實施之前進行，主要評價所建議的項目或政策的可能結果，并分析、比較各種政策方案的可行性及相對的優缺點。這一評價是一種帶有預測性質的分析和研究。一般而言，它主要對以下兩種情況做出預測：一是實施政策會有什么結果，二是不實施這項政策會有什么結果。

進行結果預測需要用到一些特定的技術或方法，這些方法主要有：外推預測、理論預測和直覺（判斷）預測。外推預測帶有歸納推理的性質，是一種從特殊的觀察到一般結論的推理過程。理論預測則帶有演繹推理性質，是一種從一般的命題或定理推出一系列結論的過程。與上述兩個預測技術不同，直覺預測依據的主要是判斷、直覺和靈感，它從一個猜測的事態出發，尋找支持這一猜測的數據和假定。

在評價實踐中，直覺預測法較為常用，其具體方法主要有四種：

德爾菲法。德爾菲法是與面對面的專家會議法相對立的一種背對背的預測方法。傳統德爾菲法一般采用函詢調查的形式，向有關領域的專家分別提出問題，使專家在彼此不見面的情況下發表意見、交流信息，而后將他們的答復意見加以整理、綜合。這樣經過多次的循環，最后匯總得出一個比較一致的預測結果。該方法有效地避免了專家會議及頭腦風暴法中出現的專家易于屈從權威和隨大流、人格沖突等弊端，有助于專家更充分地發表己見以及彼此交流和信息反饋。60年代之后，一些學者在傳統德爾菲法技術基礎上加入了價值分析等因素，發展出政策德爾菲法。政策德爾菲法除了保持傳統德爾菲法的循環反復和控制反饋兩個原則外，修改或改進了其他幾項原則，如有選擇地匿名，信息靈通的多方面倡導，回答統計的兩極化，沖突的建構和電子計算機的輔助等。

情景分析法，又稱為腳本寫作法。該分析方法具有以下特征：一是以一系列的假設作為基礎，而不是以某一假設做基礎，這些假設是對未來特定時間內政策或項目及環境的發展趨勢或狀況的描述或預測；二是往往編寫幾個可能的腳本，而不是單一的腳本。一些腳本規定典型的任務、典型的條件和典型的限制；而另一些腳本則規定獨特的、不可能的甚至所謂極端的條件。一個常見的做法就是同時準備三個腳本：無突變的腳本A（即假定目前趨勢下不會產生重大改變的未來情況的腳本）、備選腳本B和C（條件可能發生大的變化、時間更長、范圍更廣的腳本）。例如，在歐洲委員會的評價工作中，蘭德公司（RAND）通常會評估三項：首選建議、無為的建議和一個更為極端的建議。評價者對這三項建議的可能效果進行測試和比較。此類分析的另一個方法是，將首選建議與對未來的各種合理假設進行對比測試。簡而言之，情景分析就是評價者在一系列不同的假設或情景下，評估建議的可能結果。這種方法是人們開展事前評估較為常用的一種方法。

綜合分析法，是20世紀80年代美國審計總署（GAO）開發的一種事前評估方法。相對于前面的兩個方法，這一方法對建議的政策分析更為全面。運用該方法一般需要具備下列三個條件：提出一個新的計劃或方法；不知道最有效的方法；相似的方法在過去進行過試驗。

假設上述的條件完全具備，該方法的分析步驟如下：首先，確定政策或項目主要用于解決什么問題，并且確定解決問題的邏輯模型—即政策或項目活動如何改善或消除問題的機制。其次，還要考慮開展政策或項目活動所需要的資源或者預期可獲得的資源。其三，檢查和綜合已有的評價或其他研究文獻，確定可以獲得哪些證據，對政策的可能結果做出分析和判斷。這一分析需要對研究所用的數據質量及其相關性進行嚴格審查，剔除設計或實施不良的研究，以及那些在方法、目標群體或其他條件上與要求不相符、不能提供有用信息建議的研究。最后，對剩余的研究證據進行分析，以評估其對有效回應問題的政策或項目在多大程度上可以形成支持。②

交叉影響分析法，或稱交互影響矩陣法。通過考慮事件的相互作用來預測事件發生的概率，它所依據的是條件概率原則，換言之，交叉影響分析法是根據有關事件出現或不出現而做出未來事件出現概率的判斷，其目的是要查明那些將促成或制約其他相關事件出現的事件，它所依據的是條件或概率的原則。交叉影響分析法與德爾菲法存在著密切的聯系，事實上，它是作為德爾菲技術應用的補充而出現的。

通過預測結果，評價人員可以獲得有關政策或項目方案的前景及結果方面的信息。為了在各個備選方案之間進行擇優或排序，需要對這些方案再做進一步詳細的比較。比較的內容主要有四個方面：技術可行性、經濟可行性、政治可行性和行政可行性。

第一，技術可行性，主要是指被提出的方案或項目能否取得預期的效果，它所關心的主要問題有二：一是現有的技術或方法能否實現既定的目標？二是備選方案能夠在多大程度上實現這一政策目標？這是任何一項政策或項目都必須首先考慮的問題。

第二，經濟可行性，它主要有兩層含義：一是指政策或項目方案的執行能獲得財政資源的充分支持；二是方案或項目的執行能夠取得令人滿意的經濟效益（具有成本效益性）。顯然，一項政策如果執行的成本過高，或者是沒有必要的資金支持，那么，即使項目技術水平很先進，也無法接受和實施它。

第三，政治可行性。一項政策要能夠有效實施，除了要考慮技術可行性和經濟可行性，還要考慮政治可行性。政治可行性指的主要是，一項政策或項目能夠滿足所有相關的政治性約束，與社會的基本價值觀不相抵牾。

第四，行政可行性。也稱行政或管理的可操作性。假如一項政策方案或項目在技術、經濟和政治上都是可行的，但是在管理上卻難以貫徹執行，不具有可操作性，那么這項方案也不可行。因為政策方案最終是要用來解決實際問題的，難以執行和管理的方案是達不到政策目標的。

三、我國開展事前績效評估的思路與方法

《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提出，重大政策事前績效評估需要重點論證的是立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性和籌資合規性等五個方面的內容。這一要求為我們指明了開展事前績效評估應遵循的基本思路與方法。以下，我們結合上述事前評估的特點分析，具體分析和闡述《意見》的事前評估的思路與方法，并據此提出一個開展我國事前績效評估的程序與步驟。

（一）立項必要性的評估

立項必要性評估是政策事前績效評估的第一步，其重點是政策的需求評估（需求分析）。進行需求評估的主要目的是，確定是否真的存在實施政策的需求，如果確實存在這種需求，那么什么樣項目服務最適合滿足這種需求。其基本的任務包括：界定社會問題的精確概念，評估社會問題存在的范圍，定義和識別項目干預對象，準確描述項目干預對象所需范圍的性質。如果在政策開始時，根本不存在什么問題或項目提供的服務與社會問題實際上無關，那么，政策就沒有立項的必要。進行需求評估，評估者通常要分析和利用現有的統計資料或者進行深入的社會調查。

除了需求評估之外，立項的必要性評估還要對以下事項進行分析：政策的立項依據是否充分、政策的需求或問題是否是市場失效、政策與部門職責和宏觀政策的銜接性是否緊密，以及與其他政策是否存在交叉重復等。這里市場失效的分析，就是將政策必要性、需求的來源與市場失靈聯系起來，以判斷該問題是否屬于市場失靈，從而決定是否需要政府干預。

（二）績效目標合理性的評估

事前績效評估的第二步是績效目標的合理性進行評估。政策績效目標是判斷政策實施是否成功，以及預算配置是否恰當的主要依據。因此，開展事前績效評估，必須要看是否有明確的、可計量的績效目標，以及績效目標的設置是否科學、合理。如果政策沒有明確的績效目標，或者績效目標的設置有誤，那么該政策就不應支持。

績效目標的評估一般建立在需求評估的基礎上。公共政策或項目活動通常用于解決某些社會問題、滿足某種社會需要，或通過滿足某種公共利益，以此改善一些不理想的社會狀況。這樣產生的積極影響構成了公共政策的績效目標。具體來說，其關注的主要問題為：

一是政策要解決的社會問題是什么？與解決這些社會問題相對應，項目的主要目標（績效目標）是什么？該目標的時間框架是什么？目標受眾是哪些人和組織？

二是為了實現主要的績效目標（政策效果），所需要的政策產出是什么？用什么指標來衡量上述的政策產出和政策效果？指標的數據來源是哪些？

三是政策的績效目標能否實現？或者說，政策所面臨的主要的挑戰與障礙有哪些？社區或利益群體中哪些條件有利于績效目標的實現？

在我國，進行績效目標評估，一般都需要借助于審核項目的績效目標申報表。根據財政部印發的《中央部門預算績效目標管理辦法》（2015），對績效目標合理性的分析應當包括以下內容：一是完整性審核。績效目標的內容是否完整，績效目標是否明確、清晰；二是相關性審核。績效目標的設定與部門職能、事業發展規劃是否相關，是否對績效目標設定了相關的績效指標，績效指標是否細化、量化；三是適當性審核。資金規模與績效目標是否匹配，在既定資金規模下，績效目標是否過高或過低；或者要完成既定績效目標，資金規模是否過大或過小；四是可行性審核。績效目標是否經過充分論證和合理測算。所采取的措施是否切實可行，并能確保績效目標如期實現。綜合考慮成本效益，是否有必要安排財政資金。

（三）實施方案可行性的評估

事前績效評估的第三步是政策實施方案可行性的評估。實施方案可行性評估的內容一般包括：項目實施方案、項目可行性研究及項目預算表。

在政策績效目標評估之后，就需要分析和評估實現目標的計劃與方案，即分析項目是否具有一個有條理且可靠的實施計劃，也就是要依據績效目標評估項目實施的方案是否科學、合理、可行。一般而言，一個良好的政策（項目）實施方案具有以下特點：能最大限度地實現政策（績效）目標；能最少地付出政策代價（成本最低）；能對多種風險具有最大的應變性；能在政策實施中產生最小的負面效應。

政策實施需要資源，特別是需要預算資金。這里特別強調資金或成本因素，是因為實施政策所付出的成本高低，集中反映了政策方案可行性的大小。項目實施方案中如果預算金額太高，即使從目標分析看是很好的，但其可行性仍然存疑。因此，必須要對項目的預算進行具體的分析和計量，評估項目預算編制是否符合相關規定，依據是否充分，費用測算標準是否合理等。另外，還要評估實施方案是否具有應變性。政策執行過程中，不可能一帆風順，總會遇到意外或反常的情況。能否承受外界條件的突然變化而基本不改變政策實施的總進程，這是檢驗項目實施方案應變性的主要標志。總之，要把政策的需要和可能結合起來，綜合評估政策實施方案。

在國際上，進行政策或項目實施方案的評估，一般都需要借助于分析和評估項目的邏輯模型（或結果鏈）。項目邏輯模型是一種概念體系，也就是關于為實現政策或項目目標應該做些什么的設想，是政策正確執行的基礎。如果項目的邏輯模型是明確合理的，就會明確地界定項目的功能和影響，闡述項目的活動以及作為該活動的預期結果。一個好的項目邏輯模型能使我們知道怎樣做才能達到項目目標，哪些事情是項目必須做的。相反，一個差的項目邏輯模型就算執行沒有問題，項目也不能產生預期的結果。所以，在實施方案可行性評估中，我們也可以利用項目邏輯模型這一工具，通過評估項目邏輯模型（或結果鏈）的優劣，評價項目實施方案的可行性。這種評估具有重要的意義，因為如果項目建立在含混或錯誤的概念基礎上，那么項目獲取預期結果的希望或可能性就很小。

如果要評估項目的邏輯模型，必須在分析和評估之前通過一定的方法提煉并描述項目邏輯模型。其方法包括研讀項目文件、訪談項目人員和其他項目方即觀測項目行動等。特別重要的是，要清晰地組織和具體地陳述項目目標和項目活動如何帶來項目的預期結果。對項目邏輯模型最重要的評估依賴于對項目的具體干預與項目預期目標的比較。仔細檢查邏輯模型的各個環節及其聯系（投入、活動、產出和成效）就會發現項目是否提供了一個改善面部問題的合理計劃。評估項目邏輯模型的另一個方法是，通過項目方和其他的知情者評判項目邏輯模型是否明確可行，建構恰當。這項工作常常還可以提供評價者對項目邏輯模型的關鍵假設的直接觀察完成。

（四）投入經濟性的評估

事前績效評估的第四步是投入經濟性 （成本效益性）評價。投入經濟性評價是一種經濟評價，它通過將項目成本與效果聯系起來進行比較，幫助決策者進行項目選擇和資源配置。所以，它實際上是一個成本效益分析。投入經濟性評價一般地需要回答以下問題：政策的真實成本（不僅僅是預算成本）是什么？取得的結果能否證明資源的投入是正當的？目前的選擇是否是實現預定結果最有效方式，換言之，能否通過其他方式以更低的成本獲得同樣的結果？多余的資源該如何使用？

為了回答這些問題，人們經常需要運用以下三大經濟評價方法：成本-收益分析（CBA）及其兩大變式成本-效果分析（CEA）和成本-效用（CUA）分析。在這些方法中，項目成本均可量化為貨幣，但是對收益的量化存在著差異。其中，成本-收益分析（CBA）將成本與收益均量化為貨幣，計算是否存在社會凈收益；成本-效果分析（CEA）將成本與單一的非貨幣化產出（產出單位）進行比較；成本-效用（CUA）則與一個包含多種結果的非貨幣化的指標（例如“質量調整壽命年”）進行比較。

成本－收益分析為項目選擇提供了一個通用的衡量尺度，可幫助我們在資源使用的備選方案中進行優化選擇。但是，運用該方法有著明顯的局限性。由于要量化項目所有的 （或大部分）成本和收益無論是在技術上還是實踐上，都是一個難度很大的問題。因此，事前績效評估中人們更為常用的是成本-效果分析（CEA）和成本-效用（CUA）分析。在西方國家，成本效益性分析（包括成本—收益分析、成本-效果分析和成本-效用分析）是開展政策事前評估的最基本的方法，因此極為重要。

（五）籌資合規性的評估

籌資合規性的評估雖然不屬于事前績效評估的重點，但它是效益性評估的基礎和前提。由于許多的公共政策或項目資金除了來源于財政預算資金，還可能來源于金融部門和社會的資金，因此，我們也需要對這些籌資的合規性進行必要的考察和分析。■

注釋：

①根據 《財政部關于加強中央部門預算評審工作的通知》（財預〔2015〕90 號）的規定，部門預算評審的主要內容包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面。其中，完整性主要是審核項目申報程序是否合理，項目申報內容是否全面，項目申報所需資料是否齊全等。必要性主要審核項目立項依據是否充分，與部門職責和宏觀政策銜接是否緊密，與其他項目是否存在交叉重復等。可行性主要審核項目立項實施方案設計是否可行，是否具備執行條件等。合理性主要審核項目支出內容是否真實、合規，預算需求和績效目標設置是否可行合理等。可以看出，預算評審主要是對項目支出的一種合規性的審核。

②維諾德·托馬斯、駱許蓓：《公共項目與績效評估：國際經驗》（施青軍等譯），中國勞動社會出版社，2015年，第151頁。