我國實(shí)行街區(qū)制的必要性分析

□張逸群

2016年12月21日晚，針對(duì)城市問題發(fā)布了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(以下簡稱“意見”)建議原則上中國的新住宅建筑將不再建設(shè)封閉式住宅小區(qū)，并將逐步開放已建成的住宅小區(qū)，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路的內(nèi)部化。促進(jìn)土地利用最大化，解決當(dāng)前交通布局的不靈活性。區(qū)塊系統(tǒng)是城市發(fā)展規(guī)劃的新概念，旨在強(qiáng)調(diào)適當(dāng)規(guī)模的城市建設(shè)。優(yōu)化城市路網(wǎng)格局，增進(jìn)社會(huì)交流。深入推廣街區(qū)制會(huì)遇到諸多問題，但增強(qiáng)城市規(guī)劃和管理制度對(duì)于推廣街區(qū)制對(duì)促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、國外街區(qū)制系統(tǒng)與封閉社區(qū)的比較

(一)街區(qū)制的含義。街區(qū)系統(tǒng)是城市建筑布局的一種形式。其優(yōu)點(diǎn)就是使得城市生活更加便捷，交通更加通暢，在我國改革開放初期也是采用街區(qū)制的方式如北京的“胡同”、上海的弄堂，在大多數(shù)西方國家也得到了良好的發(fā)展。

(二)街區(qū)制在國外的發(fā)展實(shí)行情況。

1.在英國。英國人發(fā)現(xiàn)多個(gè)建筑合體成為一種集合模式要比個(gè)體建筑更有利于街區(qū)的保護(hù)，且意義往往是超過一些單體建筑。因此，1967年，英國政府出臺(tái)了“街道保護(hù)法”。到1971年，修《城市和縣規(guī)劃法》時(shí)，《區(qū)域保護(hù)法》被納入其中。

2.在美國。當(dāng)?shù)鼐用駱I(yè)主可以通過自主選舉選出自己的物業(yè)，同樣可以通過投票的方式?jīng)Q定是開放小區(qū)還是封閉小區(qū)，富裕的小區(qū)一般多是選擇封閉小區(qū)，小區(qū)內(nèi)保安條件較好，單開放的小區(qū)也會(huì)注重交通流量在高峰期時(shí)段會(huì)禁止路過車輛繞小區(qū)“抄近路”。

3.在韓國。街區(qū)制模式相對(duì)成熟，以首爾西部的一個(gè)城市為例，除了一些單戶住宅，多數(shù)新建小區(qū)都是方方正正如棋盤一般，每個(gè)小區(qū)的長度都是有固定長度，在街角也會(huì)建立相應(yīng)的基礎(chǔ)教育設(shè)施和公共娛樂休閑場(chǎng)所，但是在出入管理上作出了特殊規(guī)定，來往行人通行自由，車輛的進(jìn)出需要進(jìn)行登記，但是每棟樓都有門禁，非本樓人員或應(yīng)本樓人員之邀都無法進(jìn)入，外部車輛若久久未出小區(qū)將會(huì)對(duì)其警告。

(三)街區(qū)制與封閉住宅小區(qū)。

1.封閉小區(qū)的含義及興起理由。封閉的社區(qū)，無論關(guān)閉程度如何，都有明確的界限，這是建筑規(guī)劃中的專有名詞，如今人們更喜歡安全和私密的環(huán)境，然后實(shí)施封閉式管理，設(shè)置更少的網(wǎng)點(diǎn)，并覆蓋周圍的墻壁;中國人喜歡住在山河中，然后在社區(qū)內(nèi)創(chuàng)造一個(gè)宜人的景觀。這樣，封閉式社區(qū)已成為中國社區(qū)發(fā)展的主流形式，居住面積越高，封閉性越強(qiáng)。

(1)社會(huì)變化導(dǎo)致的安全缺失。居住在封閉小區(qū)內(nèi)最重要的收益就是增強(qiáng)安全感，中國在發(fā)展過程中經(jīng)歷了起起落落，人們更想在更安全的環(huán)境內(nèi)居住生活，隔離墻會(huì)給人一種被保護(hù)的感覺，所以買一個(gè)封閉的社區(qū)將意味著購買一個(gè)相對(duì)安全的生活環(huán)境。

(2)傳統(tǒng)文化。中國是一個(gè)歷史悠久的國家，自古以來城墻對(duì)于中國人來說是象征著權(quán)力和等級(jí)，是抵御外敵入侵強(qiáng)有力的武器，因此墻體的厚度也彰顯了一個(gè)國家發(fā)展水平，不但是中國如此，歐洲人對(duì)城墻也有極強(qiáng)依賴和崇拜。

(3)配套公共服務(wù)供給不足。封閉式小區(qū)一半多由物業(yè)管理，由物業(yè)負(fù)責(zé)解決小區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境，樓道整潔，安全保障，自己只需要花錢享受服務(wù)即可，圍繞社區(qū)縮小了政府管理范圍，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.封閉小區(qū)的缺點(diǎn)。

(1)城市交通受阻。研究表明，在大中城市，城市分支之間的距離一般應(yīng)小于300米，越接近城市中心，網(wǎng)絡(luò)越密集，分工越細(xì)。如果每個(gè)定居點(diǎn)占地面積超過10公頃并且不允許越過，則城市道路網(wǎng)絡(luò)的組織必然是稀疏和間歇性的，并且密度會(huì)降低。在我國許多城市，一平方公里只有十幾個(gè)交叉口，在北京一平方公里有14個(gè)交叉口。這種建筑，一旦人口集中，它立即擁擠。道路網(wǎng)絡(luò)不夠密集，道路修復(fù)寬闊，人員和交通不疏散。過多的定居點(diǎn)往往會(huì)導(dǎo)致城市道路的堵塞，城市道路只能繞過社區(qū)。這也是為什么中國許多大城市的道路越來越寬，天橋越來越多，但城市交通狀況越來越差。

(2)街道活力喪失。加拿大記者雅各布斯強(qiáng)烈主張人行道是“城市中的主要公共區(qū)域”。封閉社區(qū)的一個(gè)問題是，在環(huán)境設(shè)計(jì)和公共建設(shè)的背景下，通過墻壁或欄桿將具有重要公共和商業(yè)價(jià)值的住宅放置在社區(qū)內(nèi)。除了交通功能外，我們?cè)S多常規(guī)的活動(dòng)，例如購物、休閑、運(yùn)動(dòng)，都可以通過街道空間完成。封閉社區(qū)不僅不允許社區(qū)邊緣的居民和單位直接面對(duì)街道，兩個(gè)門衛(wèi)也可以距離兩三百米。封閉空間所造成的空間斷裂比比皆是。

(3)服務(wù)設(shè)施不足。根據(jù)《住宅區(qū)條例》，每個(gè)社區(qū)都應(yīng)配備一整套服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、八類社區(qū)服務(wù)、文化和體育、商業(yè)服務(wù)、金融、郵電、市政公用事業(yè)和行政管理。暫不說社區(qū)的商業(yè)設(shè)施是否配備齊全，即使類型設(shè)備齊全，也只提供一兩項(xiàng)服務(wù)，更不用說想買東西并且想要“逛逛”。相反，在一些高端住宅社區(qū)，開發(fā)商毫不猶豫地建造游泳池俱樂部等高端設(shè)施，但用戶數(shù)量有限，最后他們必須向社區(qū)外的客戶開放。

由于封閉社區(qū)和街區(qū)制的不同特征，一些正在實(shí)施街區(qū)制國家已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了區(qū)塊系統(tǒng)的缺點(diǎn)，一些尚未實(shí)施街區(qū)制的國家也意識(shí)到區(qū)塊系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)。開始推廣街區(qū)制，當(dāng)然如“意見”所說，街區(qū)制的建立是一個(gè)逐步的過程，不能一刀切。目前來看在中國實(shí)行街區(qū)制還有很多矛盾，也有很長一段路要走，但是中國實(shí)行街區(qū)制是勢(shì)在必行。

二、中國城市實(shí)施區(qū)塊系統(tǒng)存在的問題

(一)有關(guān)法律方面的問題。街區(qū)制在我國雖然曾實(shí)施過，但是此次城市建設(shè)再次引進(jìn)街區(qū)制，是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，吸取了國外發(fā)達(dá)國家的街區(qū)制做法，但是我國封閉小區(qū)住宅管理模式已經(jīng)成熟，缺乏對(duì)街區(qū)制的相關(guān)配套立法。居民在購買房屋時(shí)，支付的房款不僅僅是指房屋所占的土地，居民購買的是完全的住宅小區(qū)的土地使用權(quán)，《物權(quán)法》第70條明確規(guī)定，業(yè)主擁有建筑物專屬部分的所有權(quán)，除專有部分以外的共同部分也享有共同管理權(quán)。因此住宅小區(qū)內(nèi)部的公共設(shè)施也屬該小區(qū)所有住戶的。小區(qū)的內(nèi)部道路，小區(qū)內(nèi)部的相關(guān)配套設(shè)施，都已經(jīng)涵蓋在居民購房時(shí)的價(jià)款中，如果此時(shí)打開這些封閉小區(qū)以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部交通的公有化，這相當(dāng)于以國有方式征收居民的土地所有權(quán)，這必然會(huì)侵犯所有者的所有權(quán)。小區(qū)開放后，該空間的私密性將會(huì)大大降低，住宅區(qū)的安全性能要比任何場(chǎng)所都要重要，目前，中國社會(huì)開放后的人壽保障立法仍然空白。

(二)社區(qū)安全及管理保護(hù)的問題。大多數(shù)舊社區(qū)都是開放的，但大多數(shù)新建社區(qū)現(xiàn)已關(guān)閉。管理嚴(yán)格一般陌生人很難進(jìn)入，此時(shí)實(shí)行街區(qū)制，這些封閉小區(qū)業(yè)主將會(huì)產(chǎn)生很多的擔(dān)憂，小區(qū)內(nèi)來往車輛的增多，是否都是經(jīng)過檢查的安全車輛，家里的老人小孩是否已經(jīng)不適宜在小區(qū)里走動(dòng)，再者開放之后將進(jìn)出形形色色的人，個(gè)人和財(cái)產(chǎn)安全的隱患日益增加，生活質(zhì)量和生活隱私大大降低。

封閉社區(qū)通常由專業(yè)的物業(yè)管理公司監(jiān)管。物業(yè)公司將退出一些管理，交由政府公共管理，這就意味著基層政府將重新挑起放下的擔(dān)子，社會(huì)公共維護(hù)的費(fèi)用將再一次提高，還要對(duì)封閉小區(qū)的住戶進(jìn)行賠償。從而給基層政府帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，最終還是要轉(zhuǎn)嫁給納稅人。

三、街區(qū)制改造方法與原則

就目前而言，從封閉小區(qū)到開放式小區(qū)難度很大，需要進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃。第一，要因地制宜尊重所在小區(qū)的歷史。多數(shù)需要改造的小區(qū)為單位大院和大型的封閉小區(qū)，這些小區(qū)的誕生多是因?yàn)橹袊臍v史原因，歷史是不可以重來和隨意推翻的，并且他們嚴(yán)重的影響了城市公共交通。第二，要在法律環(huán)境下進(jìn)行街區(qū)制改革，國外的街區(qū)制都有專門的法律予以支持，為了恢復(fù)城市的活力，還必須有法律來保護(hù)居民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。在這個(gè)依法治國的時(shí)代，習(xí)近平總書記一再強(qiáng)調(diào)，重大改革必須是正當(dāng)?shù)摹３鞘幸?guī)劃也必須依法實(shí)施，要運(yùn)用法律的思維，合法保護(hù)公民權(quán)利。

區(qū)塊系統(tǒng)最困難的重建應(yīng)屬于單位大院。單位大院包括很多類型比如政府機(jī)構(gòu)、高校。政府機(jī)構(gòu)屬于工作區(qū)域，不需要特殊保護(hù)的，政府機(jī)構(gòu)的安保能力也更強(qiáng)，與一般居民區(qū)是不同的。高校也是具有代表性的單位大院，高校占地面積大，園內(nèi)道路寬并且產(chǎn)權(quán)屬于國有，可以將校門打開，將現(xiàn)有的高校切割成幾個(gè)組，使中間的道路成為公共交通道路，因此從技術(shù)角度來說打開單位大院的較容易，但是困難在于權(quán)力勝于技術(shù)。

至于封閉小區(qū)也不是都要進(jìn)行街區(qū)制改造，如果對(duì)交通影響不大的小區(qū)可以不進(jìn)行改造，并且新建的城市中心的封閉小區(qū)的住宅密度和住宅人數(shù)容量已經(jīng)很高了，內(nèi)部資源已經(jīng)很緊張了，如果開放街區(qū)制顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此需要改造的也是一部分超大住宅小區(qū)，這種類型的小區(qū)可以根據(jù)他們的特點(diǎn)劃歸成幾個(gè)組，成為一些獨(dú)立的封閉社區(qū)，連接這些群體中間的公共交通道路。

《意見》還指出，新住宅樓應(yīng)該推廣街區(qū)制。將小區(qū)的面積、長度、小區(qū)之間的道路規(guī)劃好。城市建設(shè)要有專業(yè)設(shè)計(jì)人員并且需要城市政府和居民的高度的配合。因此街區(qū)制的改造涉及到居民切身利益的問題，政府相關(guān)部門就應(yīng)該切實(shí)解決，由于上述制度的改革需要立法，《意見》與《物權(quán)法》的規(guī)定相沖突。為便于與《意見》相吻合。《物權(quán)法》應(yīng)明確禁止制度改革的范圍、權(quán)限、程序等。根據(jù)我國的法律，國有土地使用權(quán)一般有兩種轉(zhuǎn)讓和分配方式。居民住宅小區(qū)多數(shù)是出讓方式取得，但居民在購房時(shí)候已經(jīng)支付了一部分的土地出讓金，現(xiàn)在要打開這些住宅小區(qū)，對(duì)居民來講是一種變相征收。

因此街區(qū)制改革，應(yīng)采用立法來區(qū)分獲得土地使用權(quán)的方式，并應(yīng)采用不同的方法和程序。在一個(gè)法治社會(huì)中，城市的建設(shè)應(yīng)當(dāng)由企業(yè)自行決定，由房屋購買者選擇，政府應(yīng)該在公平合法的基礎(chǔ)上為達(dá)到公共政策的目的來進(jìn)行一定的引導(dǎo)。在一些歐美國家，如果住宅區(qū)確實(shí)影響或加劇道路擁堵問題，必須以合法的方式征收公共利益，并給予居民公平合理的補(bǔ)償。

四、結(jié)語

綜上所述，小區(qū)開放與否應(yīng)該由該小區(qū)的所有業(yè)主公共決定，如必須要開放的小區(qū)，也應(yīng)當(dāng)公正給予業(yè)主補(bǔ)償。如在已經(jīng)建成的小區(qū)實(shí)施街區(qū)制，必須進(jìn)行論證，聽取厲害關(guān)系人意見，向有關(guān)部門進(jìn)行審批，通過后再實(shí)行具體的街區(qū)制改造，如有違反規(guī)劃行為的都要受到嚴(yán)厲的責(zé)任追究。