高校黨委書記、校長經濟責任界定的難點及解決途徑

顧力為

【摘要】? 審計機關逐步對高校黨委書記和校長經濟責任實施同步審計，界定高校領導干部經濟責任是審計工作的重點和難點。文章以“高校黨委領導下的校長負責制”為出發點，從實務角度提出審計應遵守的原則和對策，以期客觀、公允地界定并評價高校黨委書記和校長應承擔的經濟責任，完善高校黨政權力運行的監督機制。

【關鍵詞】? 經濟責任審計;責任界定;高校同步審計

【中圖分類號】? F239? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】1002-5812（2019）01-0084-03

一、引言

近年來，中央和地方各級審計機關開始陸續對高校黨委書記、校長實施同步經濟責任審計，將黨委書記和校長的履職情況一起納入審計范圍，以促進高校領導干部各司其職、各盡其責，更好地履行經濟責任。《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》（中辦發[2010]32號）（以下簡稱《規定》）是經濟責任審計的制度依據，規定了審計的內容、程序、責任認定及結果運用。在高校領導干部經濟責任審計實務中，因發現的問題情形復雜、審計界定的客觀依據不夠充分、責任認定的邏輯思路不清晰等原因，審計報告存在界定不夠嚴謹、評價不夠準確的問題。本文建議合理運用審計原則和方法，梳理清晰的審計邏輯，分清情形，力求解決高校書記校長經濟責任界定的難點，客觀、公正地對書記、校長在履行經濟責任過程中發現的問題進行評價和責任認定，有效糾正高校管理上的越位、錯位和缺位現象，推進高校權力運行公開化、行政管理規范化，提高教育資源的使用效率。

二、高校黨委書記、校長經濟責任界定的難點

（一）違規行為隱蔽，難以獲取客觀證據。決策會議記錄不全，違規行為的客觀證據不夠充分，決策情況復雜難辨，造成審計難以準確界定責任。具體表現在：一是重大經濟事項的會議和文件傳簽記錄不夠具體完整。會議記錄沒有記載決策事項的商榷討論過程和投票表決情況，文件傳簽過程以“閱”代替發表意見，領導干部對學校高風險經濟事件的關鍵問題表態含糊不清、模棱兩可，審計難以判斷決策的過程是集體決策還是個人決策。民主意識不強，有些重要事項是領導口頭決策，直接交給下級人員承辦或實施，沒有留下有跡可尋的文字記錄。二是領導干部干涉決策事項的違規行為較為隱蔽，審計缺少客觀證據。領導直接授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反法律法規的行為沒有留下客觀證據痕跡，審計難以察覺和取證。

（二）問題情形復雜，難以區分三種責任。《規定》將被審計領導干部履行經濟責任過程中存在問題所應當承擔的責任分為直接責任、主管責任、領導責任，并區別不同情形做出認定，但是在審計實務中，因問題事項復雜，缺少執行標準，三種責任界定不清。經濟責任審計是對“人”的經濟活動和行為進行的審計評價，審計對象的特殊性決定了審計問題的復雜性，與其派生的問題責任界定變得更加困難。既要考慮問題產生的負面影響的嚴重程度，同時還要考慮問題事項中被審計領導干部參與的程度、主觀或客觀因素、集體或個人決策、是否分管或主管、前任對現任的影響等等，假如缺少清晰的審計邏輯思維和有效的審計證據，就難以對問題做出無誤的判斷，不能對責任做出準確的界定。

（三）書記與校長共同治理，難以劃清職責邊界。我國公立高等學校實行“黨委領導下的校長負責制”，若沒有準確理解和領悟“黨委領導”和“校長負責”的意義，就無法分清書記和校長的職責，主要有兩個原因：一是書記與校長的職責和工作內容存在交叉重復。我國《高等教育法》明確規定黨委會是學校的領導核心，對本校工作實行全面領導，黨委書記主持黨委全面工作;校長在學校黨委領導下，貫徹黨的教育方針，組織實施學校黨委有關決議，全面負責教學、科研、行政等管理工作。但“黨委領導下的校長負責制”只是一個框架性的基本原則，缺少具體的操作規范和細則。黨委書記和校長共同擔負學校教育事業發展的目標，共同參與重大經濟事項的決策，二者的角色往往存在同化現象，工作內容和職責交叉重復、難以劃分。二是對書記與校長的職責認識不到位。很多人沒有正確理解“黨委領導”和“校長負責”兩者的關系，認為“黨委只領導而不負責、校長只負責而不領導”。在現實中如果高校缺少民主意識，書記個性強勢，不嚴格遵循民主集中制原則，“黨委領導”實際上變成“黨委書記個人領導”，甚至出現“家長制”“一言堂”的現象。審計難以認定會議決議是個人意志還是集體決策的結果，造成責任界定失誤。

（四）經濟活動持續連貫，難以分清前任和現任領導的責任。公辦高校屬于持續經營的實體，一項完整的經濟活動可能跨越幾個責任期，前任領導班子做出投資決策，但投資項目的開展、管理等經濟活動又在另一責任期。政策的延續性和經濟活動的持續性，使得有些建設、投資等重要決策事項需到下一任期才看到正面或者負面的效果。前任領導班子管理不善造成歷史遺留問題，因各種原因現任領導對相關情況未予糾正或糾正無效，導致歷史問題繼續存在。倘若沒有正確區分界定前任和現任領導的責任，會造成審計評價有失偏頗，審計結果不可信、不準確。如何準確劃分前任和現任所應承擔的責任是高校經濟責任審計的難點之一，需要作進一步探討。

三、高校黨委書記、校長經濟責任界定原則

（一）權責一致。“黨委領導下的校長負責制”要求黨委書記和校長共同參與學校的治理，權力主體多元化帶來的結果是責任主體多元化，容易導致兩者職權模糊不清、責任界定不清等問題。經濟責任審計要遵循權責一致的基本原則，即書記和校長作為高校的管理者所擁有的權力應與其所承擔的責任相適應、相匹配，領導干部行使的權力不能逾過履責范圍，所承擔的責任不能超過權力界限，依責授權、權不逾責。按照權責對等的原則，根據大學章程、議事規則等制度，明確區分書記和校長任職時間和職責范圍內的經濟活動，只有在權責一致的基礎上，才能正確劃分黨委書記與校長的經濟責任，進而對高校治理產生正向積極的作用，實現學校健康發展的戰略目標。

（二）客觀公正。遵循客觀公正、實事求是的原則，就要嚴格遵守審計制度和行業規定，制定全面的審計方案，設置合理的審計標準，實施規范的審計程序，運用恰當的審計方法，依法依規、不偏不倚地對高校黨委書記、校長經濟責任的履行情況進行責任界定和評價。提高審計證據的充分性和適當性，認定問題時既要關注違法違規行為帶來的不良后果等客觀影響，也要留意行為主體的主觀意圖，區分主觀故意和決策失誤、為私為公的界限，正確考量領導干部的是非對錯，謹慎客觀界定其所應承擔的責任。如果只有主觀的判斷，沒有確鑿的證據（會議紀要、記錄、合同、會計憑證等）證明領導干部違反法律法規，審計不能直接認定其責任。

（三）實質重于形式。實質重于形式，即不拘泥于表面的程序和規定，也不簡單以領導干部是否主管或分管來判斷承擔的責任種類，而是注重經濟事項決策和實施的實質過程，強化干部問責和責任追究的要求。如有些違法事件形式合規，會議記錄載明集體通過決議，但是實際上在集體討論決策時領導干部采用了不正當的手段，越權私自決策，那么所導致的風險或后果應由其承擔;領導干部為規避重大經濟事項的決策風險，故意授權或委托他人做出決策，造成了不良的經濟后果，但其作為第一責任人不能因“缺席會議”“委托授權”逃避責任，應當承擔直接責任;審計發現學校采購行為出現違規行為，校長雖然不直接分管，但實際直接干涉了招標過程，應該承擔直接責任，體現了實質重于形式的原則。

（四）服務教育改革和發展。審計應當結合經濟事項的決策背景、原因和執行效果等，判斷對重大經濟事項的執行是否符合教育事業“放管服”改革的方向，審慎得出結論;綜合分析經濟活動是否推動改革發展，從長遠來判斷是利大于弊，還是弊大于利;研究判斷學校發展是否符合“深化教育改革，加快教育現代化”的十九大報告要求，確保重大教育政策得到有效貫徹和落實，進而促進高校的學科建設，實現高等教育內涵式發展。

（五）建立容錯機制。應當建立容錯機制，允許試錯、寬容失敗，保護好高校領導干部對教育事業改革的積極性、主動性、創造性，打消其害怕改革失敗的顧慮，助推教育事業的發展和創新。深入調查研究，劃分界限，深刻理解和準確把握“容錯糾錯”的內在邏輯關系，審慎研判問題的性質，嚴格區別高校領導干部在積極推進教育改革中因缺乏經驗的無意過失、探索性失誤和領導干部明知故犯、趁機謀取私利的違紀違法行為。但對于某些高校領導干部投機取巧，將“容錯機制”當成違法亂紀的“擋箭牌”和“護身符”、為滿足一己私欲故意違法違規的行為，應按照國家法律規定依法認定責任，并嚴格懲處。

四、高校黨委書記、校長經濟責任界定方法及對策

（一）以“搜集證據”為手段，深究隱蔽的可疑問題。一是注重原始證據的收集。實施審計前，取得學校會議議事規則的制度、領導干部任職期間職責分工和變化情況的文件，以及黨委常委會、校長辦公會的會議記錄或紀要，書面請示和批示，對于實現辦公信息化的學校，應提供OA傳閱、傳簽的內容和傳遞流程記錄。通常來說，這些會議紀要、記錄等文件是判斷決策是否符合規定程序最重要的原始證據。二是關注高校高風險事件、關鍵領域，抓住苗頭性、傾向性的可疑問題。當遇到會議記錄不完整、批示的內容不能完全還原事情真相時，要保持職業敏感度，向上級主管部門了解高校領導干部履職情況、群眾投訴反映的問題，通過個別談話的方式，向領導班子等會議相關人員核實重要事項的決策過程，設立匿名舉報箱和電子郵箱供教職工投遞控告違法行為的信函。一旦發現與重大經濟事項相關的線索或舉報，擴大審計范圍，仔細審查合同、會計憑證等資料，關注銀行賬戶和發票等關鍵線索，對可疑問題緊追不放，一查到底，揭露違規事件背后的真相，確保準確界定責任，推進學校黨風廉政建設和反腐工作。

（二）以“責任清單”為核心，劃清書記、校長的責任界限。對高校書記和校長實行同步審計，就要準確區分二者的職責范圍，一旦責任界限劃分不清，就會造成被審計領導干部相互推諉、相互扯皮、互不認責、互不領責的局面。一是梳理書記、校長的“責任清單”，厘清責任界限。全面收集書記、校長任職期間內學校“三重一大”會議議事規則的制度、“三定”方案、黨委會和校長辦公會會議決策紀要和記錄、書記和校長年度述職述廉報告，在此基礎上，梳理書記、校長的“責任清單”，區分書記和校長的權力和責任，清理兩者的職責邊界。一般來說“黨委重在決策，校長重在執行”，黨委權力體現在“管思想、管方向、管干部、管大事”，對學校戰略性政策、組織機構設置、人員任免、干部隊伍建設方面實行領導，最終把握重大事項的決策;校長具有對教學、科研、人事、財務等具體業務制度的最終決定權或日常管理的執行權。二是對個人違法事項，各自承擔責任。書記和校長個人在收入分配、出國考察、公務用車、個人住房、公務消費等方面違反《中國共產黨黨內監督條例（試行）》《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干規定》、中央出臺的“八項規定”等國家相關法律法規和政策規定，應各自承擔經濟責任。

（三）以“民主集中制”為原則，審查決策事項的合法合規性。重點檢查重大經濟事項的決策程序，分析合法合規性。根據中共中央關于“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金的使用（簡稱‘三重一大）必須經集體討論做出決定”的規定，參照各省市和行業的實施細則，結合學校制定的“三重一大”的議事規則和決策程序，認真審閱相關決策事項的會議紀要或記錄、文件審批文件，審查重大經濟事項的決策程序，包括重大經濟事項的決策制度是否健全，決策程序和流程是否符合關于“三重一大”的規定，是否按照規定通常由黨委常委會或校長辦公會議集體研究做出決定、或者以文件傳簽方式決定;核實重要經濟決策事項是否民主，是否執行了按規定應該實施的調查研究程序、專家咨詢論證程序、教職工代表大會等審議程序，投資決策等重要經濟事項，是否按規定履行了計算、財務分析、論證程序;分析決策是否綜合了相關程序的調查論證和審議結果。分清情況，準確界定責任。審查獲取的資料，充分考慮相關事項的決策規則、程序、過程、方式，是否遵循了“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的民主集中制原則，依法依規界定不同責任。一是重大事項的決策程序不符合相關程序，且決策的事項造成了重大經濟損失浪費、國有資產流失等嚴重后果，則領導干部承擔最大責任，即直接責任，包括以下兩種“程序不正義”的情況：召開會議，未經民主決策而直接決定實施重大經濟事項，并造成嚴重負面影響的;在會議上經過集體討論，但領導干部缺乏民主作風，獨斷專行、私自決策從而造成錯誤結果的。二是重大事項的決策過程合規，但在實施該經濟事項時由于決策失誤造成了重大經濟損失等嚴重后果，領導應承擔次級責任，即主管責任。三是重大事項的決策程序規范，且結果無嚴重的負面影響，則領導干部不承擔責任。

（四）以“過錯參與度”為依據，區分責任的層級。通常情況下，認定責任的等級與書記、校長參與問題事項的程度成正比關系。第一層級是有客觀證據表明領導干部親自、直接參與的決策事項而造成嚴重后果的問題，應從嚴界定責任。領導干部直接違反（或者本人與他人共同違反）國家法律法規，致使國有資產流失的行為，直接決定、批準、組織實施重大經濟事項而未嚴格執行決策程序造成負面后果的行為，領導干部沒有遵循民主集中制的原則，違反規定的議事規則，個人或少數人直接決定重大事項的行為產生嚴重負面效果的行為，都屬于領導干部“直接”參與違規事項，應當認定為直接責任。第二層級是對于書記、校長沒有直接參與，而有直接管理職責的工作，即其分管或主管的工作沒有正確履行經濟責任的，或所管轄下屬單位發生重大違紀行為的，界定為主管責任。第三層級是非分管的下屬單位未履行好部門職責而造成的經濟損失，或者沒有嚴格按照要求執行的行為，領導干部承擔領導責任。在近年的審計實務中，高校在財務收支、基建管理、科研管理、資產采購和管理等具體業務執行方面存在不規范的問題較為普遍，如果校長直接分管，那么應承擔主管責任;如果非校長直接分管，則應承擔領導責任。

（五）以“履職情況”為事實，分清前任與現任的責任。秉著客觀公正的原則和實事求是的態度，區分前任與現任高校領導干部的責任。一是嚴格依法界定前任與現任領導的審計范圍和問責內容。從職責范圍分析，對于不屬于被審計領導干部職責范圍內的經濟活動，不應由其承擔該項經濟活動的責任;從時間跨度分析，對不屬于審計領導干部任期內決策事項導致的問題，不應由其來承擔責任。對前任與現任領導責任的界定不是機械地進行時間節點上的簡單切割，而是要根據經濟事項的重要程度和關聯性特點來界定經濟責任的歸屬，既不能把前任責任推到后任身上，也不能把現任責任歸到前任身上。二是對歷史遺留問題，辯證分析前任與現任的責任。充分了解并掌握問題產生的歷史背景、客觀環境和決策情況，關注不同任期領導干部的履職情況對局勢的影響，重點審查現任領導干部是否執行應盡的監管職責，如果現任領導不作為、慢作為，消極對待歷史遺留問題，沒有積極履行經濟責任，導致問題惡化，應負主管或領導責任;如果搜集到的審計證據表明現任領導干部積極行動，改善或遏制了不良形勢，則其不應承擔責任;對發現前任領導在任期間為滿足一己私欲從中獲利，或決策失誤、管理不善造成嚴重損失的問題，應追究前任領導的責任。Z

【參考文獻】

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