農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)強(qiáng)化財政金融支撐

屈波

中央農(nóng)村工作會議把“深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的重點，并明確“切實加大‘三農(nóng)資金投入力度，把‘三農(nóng)作為財政優(yōu)先保障領(lǐng)域和金融優(yōu)先服務(wù)領(lǐng)域”。近年來，我國農(nóng)村金融雖然取得了較快發(fā)展，但受限于農(nóng)村的地理、歷史、金融環(huán)境等因素影響，問題仍存在，最突出的矛盾是供給不足，現(xiàn)有金融投入、產(chǎn)品和服務(wù)已不能滿足“三農(nóng)”發(fā)展的需要。農(nóng)村金融一直是我國金融體系的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融市場體系不健全、功能發(fā)揮不充分、產(chǎn)品和服務(wù)落后、財政金融協(xié)同支農(nóng)投入機(jī)制不完善等問題突出，不能有效支撐“三農(nóng)”的發(fā)展，改革迫在眉睫。

一、農(nóng)村金融發(fā)展存在的問題

（一）財政與金融協(xié)作支農(nóng)的新模式尚未完全建立

財政政策和貨幣政策是國家實施宏觀調(diào)控的兩大經(jīng)濟(jì)手段，兩者之間既緊密聯(lián)系，又有一定的差異和互補(bǔ)性。近年來，財政政策和貨幣金融政策協(xié)同發(fā)力，在“三去一降一補(bǔ)”、地方政府債務(wù)管理、PPP模式推廣、債券市場發(fā)展、國庫現(xiàn)金管理等方面發(fā)揮了顯著作用。但在支農(nóng)投入機(jī)制方面，財政與金融協(xié)作支農(nóng)的新模式尚未完全建立。如財政涉農(nóng)資金整合和基金化改革還未取得實質(zhì)性進(jìn)展、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作項目落地較少、全國性的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系尚未建立、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道狹窄、地方政府債券支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度較小、金融機(jī)構(gòu)發(fā)行實質(zhì)性的“三農(nóng)”專項金融債較少、財政金融協(xié)同防范金融風(fēng)險成效不明顯等問題依然存在，需進(jìn)一步增強(qiáng)財政金融協(xié)調(diào)配合共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的力度和深度。

（二）農(nóng)村金融功能發(fā)揮不充分，不能形成對“三農(nóng)”的有效供給

“三農(nóng)”發(fā)展資金需求總量巨大，僅依靠財政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。但由于資金的“趨利性”及體制等多方面原因，目前我國農(nóng)村金融服務(wù)，無論是總量和機(jī)構(gòu)體系都難以滿足發(fā)展需求，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供的信貸服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其儲蓄服務(wù)，農(nóng)村金融服務(wù)供給不足，金融“吸收儲蓄、配置資金”的功能在農(nóng)村沒有得以有效發(fā)揮。

主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)組織體系不健全。政策性銀行投向重點在基礎(chǔ)設(shè)施，國有商業(yè)銀行、區(qū)域性股份制銀行在農(nóng)村地區(qū)基本沒有網(wǎng)點，郵儲銀行在農(nóng)村地區(qū)“存多貸少”，縣域和農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)基本靠農(nóng)商行、農(nóng)信社等農(nóng)村小型金融機(jī)構(gòu)支撐，面向我國廣大農(nóng)村的多層次、廣覆蓋、有差異的農(nóng)村銀行機(jī)構(gòu)體系尚未完全建立，導(dǎo)致對農(nóng)村地區(qū)的金融服務(wù)和供給嚴(yán)重不足。二是城鄉(xiāng)間金融發(fā)展不平衡，金融對農(nóng)村的貢獻(xiàn)度較低。以河南省為例，2018年6月末河南省縣域貸款余額12195億元，僅占全省貸款總額的35%，縣域和農(nóng)村地區(qū)人均貸款余額不到城市的1/10。三是農(nóng)村地區(qū)存貸比較低，資金從農(nóng)村地區(qū)抽離嚴(yán)重。如河南省縣域銀行機(jī)構(gòu)2018年6月末存貸比為48.5%，低于全省總體存貸比23個百分點。隨著經(jīng)濟(jì)下行，在儲蓄意愿增加但各項貸款增長乏力的情況下，資金抽離農(nóng)村現(xiàn)象還會進(jìn)一步加重。

（三）保險對“三農(nóng)”的保障和融資功能發(fā)揮較弱

從保險機(jī)構(gòu)數(shù)量來看，縣域內(nèi)面向農(nóng)民和農(nóng)村保險機(jī)構(gòu)眾多，保監(jiān)會有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，平均每個縣設(shè)立的保險機(jī)構(gòu)有20個，但縣域內(nèi)保費(fèi)規(guī)模有限，導(dǎo)致保險公司在縣域和農(nóng)村地區(qū)惡性競爭嚴(yán)重，消費(fèi)者權(quán)益難以得到有效保護(hù)。農(nóng)業(yè)保險方面，近年來我國農(nóng)業(yè)保險雖取得一定發(fā)展，但仍存在政策性險種覆蓋不足、商業(yè)性險種開發(fā)滯后、資源投入少、服務(wù)能力不足、市場培育不夠等問題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險作用發(fā)揮不明顯。另外，從保險資金的吸收和投向來看，保險資金會重點投向大型基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目，險資從農(nóng)村外流嚴(yán)重，對農(nóng)業(yè)的反哺極低。

（四）多層次、多功能的資本市場體系尚未建立

目前，我國農(nóng)產(chǎn)品證券、基金、期貨和期權(quán)市場建設(shè)落后、基礎(chǔ)薄弱，“三農(nóng)”融資規(guī)模小、融資渠道少，縣域內(nèi)面向“三農(nóng)”的證券期貨機(jī)構(gòu)少、規(guī)模小，發(fā)展滯后，有效供給和服務(wù)嚴(yán)重不足。農(nóng)業(yè)企業(yè)普遍核心競爭力不高，規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)鏈條短、創(chuàng)新能力弱、技術(shù)含量低、抗風(fēng)險能力弱、盈利能力差、經(jīng)營管理基礎(chǔ)薄弱、規(guī)范程度不足，嚴(yán)重制約了其利用資本市場平臺發(fā)展的進(jìn)程。如截至2018年6月末，河南省78家上市公司中注冊地在縣域的僅25家，省內(nèi)405家證券分支機(jī)構(gòu)中縣域僅有59家，交易量僅占全省的4.6%，87家期貨經(jīng)營機(jī)構(gòu)無一家分布在縣域。

二、基于理論和現(xiàn)實的原因分析

（一）基于金融抑制理論分析

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·麥金農(nóng)1973年提出金融抑制理論，其核心內(nèi)容之一是商業(yè)金融不愿選擇農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進(jìn)行金融配給。中國是世界上最大的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，金融資源不愿向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村配置，從而導(dǎo)致“農(nóng)村金融抑制”。

（二）農(nóng)村金融供需不足及配套措施不完善

供給方面，主要是農(nóng)村金融體系不健全，機(jī)構(gòu)網(wǎng)點少，貸款決策權(quán)缺乏，農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險較大等影響有效供給。需求方面，主要是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，內(nèi)生動力不足，利潤率低，抵押品缺乏，信貸需求不旺盛。配套措施方面，主要是農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系和農(nóng)村信用支付體系不健全、農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，融資擔(dān)保機(jī)制不完善，融資難、融資貴等問題制約嚴(yán)重。特別是農(nóng)村“兩權(quán)”抵押政策出臺以來，地方政府雖加緊了試點推進(jìn)，但因確權(quán)困難、平臺缺乏、抵押物變現(xiàn)難等原因，效果尚未顯現(xiàn)。

三、對策和建議

（一）銀行業(yè)方面

改革和完善農(nóng)村金融市場體系，豐富農(nóng)村金融服務(wù)主體，推進(jìn)銀行業(yè)服務(wù)重心、機(jī)構(gòu)和功能“下沉”。大力發(fā)展農(nóng)村普惠金融，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)，完善農(nóng)村融資擔(dān)保機(jī)制，積極推進(jìn)農(nóng)村合作金融和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈融資模式，落實中央“金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村”的要求。

（二）保險業(yè)方面

在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，支持保險公司開拓農(nóng)業(yè)和農(nóng)村市場。結(jié)合農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)特點，大力開展農(nóng)業(yè)企業(yè)和小微企業(yè)信用保證保險，推進(jìn)“銀行+保險”信用模式。進(jìn)一步拓展農(nóng)業(yè)保險的廣度和深度，逐步完善農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險保障機(jī)制和再保險機(jī)制。

（三）資本市場方面

抓住國家發(fā)揮資本市場作用服務(wù)脫貧攻堅戰(zhàn)略的機(jī)遇，加大“三農(nóng)”相關(guān)上市后備企業(yè)培育力度。豐富“三農(nóng)”融資方式，培育發(fā)展“證券+基金+期貨”多層次農(nóng)業(yè)資本市場體系，增強(qiáng)有效供給，提高“三農(nóng)”利用資本市場的能力。

（四）金融監(jiān)管方面

在審慎監(jiān)管框架下推進(jìn)差異化監(jiān)管改革，設(shè)置適度寬松的涉農(nóng)貸款監(jiān)管指標(biāo)，提高不良容忍度。按照中央和地方事權(quán)的劃分構(gòu)建地方金融監(jiān)管框架，明確地方金融監(jiān)管部門的風(fēng)險防控和處置責(zé)任，及時有效防范農(nóng)村金融風(fēng)險。

（五）財政支持方面

加強(qiáng)財政政策與金融政策的協(xié)調(diào)配合，通過政府和社會資本合作、財政獎勵和補(bǔ)貼、財政貼息、稅收優(yōu)惠、融資擔(dān)保和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制等，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)和“四兩撥千斤”作用，撬動更多金融資本和金融資源參與“三農(nóng)”發(fā)展。

1.設(shè)立農(nóng)村金融發(fā)展基金。解決目前金融機(jī)構(gòu)將從縣域和農(nóng)村吸收的存款轉(zhuǎn)投城市，造成農(nóng)村金融供給和需求矛盾的問題，設(shè)立農(nóng)村金融發(fā)展基金是一種可行的選擇：中央財政注入一定比例的資本金，再將所有金融機(jī)構(gòu)每年凈利潤（2016年約1.6萬億元）按1%比例標(biāo)準(zhǔn)抽出，放進(jìn)“農(nóng)村金融發(fā)展基金”，由國家統(tǒng)一設(shè)立機(jī)構(gòu)運(yùn)營，指定基金用途、運(yùn)作流程和監(jiān)管規(guī)則，重點用于縣域、“三農(nóng)”和小微企業(yè)。

2.落實農(nóng)村金融獎勵和補(bǔ)貼政策。2016年9月，財政部印發(fā)《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》，其中包含縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼等4個使用方向。建議地方政府、財政及相關(guān)部門認(rèn)真落實政策，充分發(fā)揮資金的引導(dǎo)作用，支持各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，尤其是農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)立足縣域、立足農(nóng)村，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點、產(chǎn)品和服務(wù)下沉，加大服務(wù)“三農(nóng)”的力度 。

3.推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作。日前，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式?；谵r(nóng)產(chǎn)品的特有屬性及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資特點，當(dāng)前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP模式應(yīng)重點解決農(nóng)業(yè)投資“前端投資種子種苗、后端投資農(nóng)產(chǎn)品深加工及品牌化”的前后兩端比重大的問題，引導(dǎo)社會資本投資土地規(guī)模整合、規(guī)?；a(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施改造。通過PPP模式，實現(xiàn)政府投入與社會資本的有機(jī)結(jié)合，轉(zhuǎn)變政府農(nóng)業(yè)投入方式，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。

4.建立擔(dān)保和風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。加強(qiáng)政府性擔(dān)保體系建設(shè)，擴(kuò)大政府擔(dān)?；鸬囊?guī)模，提升擔(dān)保能力。建立貸款損失風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵地方按照當(dāng)?shù)厣孓r(nóng)貸款、小微貸款余額的一定比例建立風(fēng)險補(bǔ)償基金。健全貸款風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，引導(dǎo)省、市級擔(dān)保公司拓展農(nóng)村市場，開展農(nóng)業(yè)擔(dān)保、再擔(dān)保業(yè)務(wù)，鼓勵財政性擔(dān)保公司與銀行、保險機(jī)構(gòu)合作開展涉農(nóng)保證保險業(yè)務(wù)，實現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)。

5.完善農(nóng)村金融稅收優(yōu)惠政策。繼續(xù)延長現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠政策，比照涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠加快出臺小微企業(yè)貸款稅收優(yōu)惠政策，強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)支持“三農(nóng)”的正向激勵。對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，建議參照農(nóng)信社改革時期的稅收優(yōu)惠政策給予一定年限的企業(yè)所得稅減免。

另外，農(nóng)村金融改革進(jìn)程中，還應(yīng)重視兩個問題。一是發(fā)展普惠金融是農(nóng)村金融改革的最終落腳點。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，通過完善農(nóng)村金融市場體系和不斷進(jìn)行金融創(chuàng)新，使之惠及被排斥于金融服務(wù)之外的大規(guī)模的個人、農(nóng)民、貧困和中低收入人群、小微企業(yè)等群體，著力推進(jìn)發(fā)展普惠金融，是破解農(nóng)村金融難題的根本對策。二是完善農(nóng)村金融市場體系要因地制宜。從全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)和區(qū)域平衡的高度出發(fā)，加強(qiáng)頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，結(jié)合中國國情、各地區(qū)和各金融機(jī)構(gòu)實際，因時因地制宜，做到服水土、接地氣、益大眾，不斷提高農(nóng)村金融服務(wù)的覆蓋率、可得性和滿意度，使最廣大人民群眾公平分享金融改革發(fā)展的成果。

【本文系河南省教育廳2019年度人文社會科學(xué)研究一般項目指導(dǎo)性計劃項目“完善河南省農(nóng)村金融市場體系問題研究”（2019-ZDJH-300）的階段性成果】

（作者單位：鄭州工程技術(shù)學(xué)院）