曾經(jīng)，美國州議會敢向中央銀行收稅

林海

在美國，中央銀行并不是從來就有的。1791年年初，美國國會經(jīng)過激烈辯論后，才通過了財政部長漢密爾頓提出的《關于建立國家銀行的報告》，決定建立合眾國第一銀行。但是，國會只給了這個中央銀行20年的經(jīng)營特許狀。20年限滿，國會不再續(xù)發(fā)特許狀，中央銀行只得關張。四年后，聯(lián)邦政府又發(fā)起設立了合眾國第二銀行——這時，有些州就不樂意了。馬里蘭州更是通過立法，決定向這個銀行收稅。堂堂央行自然不肯被州議會收稅，雙方爭執(zhí)不下，將官司打到了聯(lián)邦最高法院。

央行柜員被罰100美元

這就是著名的麥卡洛克訴馬里蘭州案（McCulloch v.Maryland）。原告麥卡洛克先生是合眾國第二銀行巴爾地摩分行的一名柜員。他因被罰款100美元而將馬里蘭州訴上法庭。被告馬里蘭州表面上是在罰麥卡洛克，實際“意在沛公”。該州于1818年2月通過了一項立法，對所有在該州營業(yè)而未經(jīng)過該州議會許可的銀行所發(fā)行的鈔票征收印花稅——其中，也包括了未經(jīng)該州議會許可設立的中央銀行。

馬里蘭州的這項立法規(guī)定：凡是未經(jīng)本州權力機關許可而在本州設立的銀行，其所發(fā)行的每張鈔票都必須繳納印花稅。具體納稅額為：5美元券為10美分，10美元券為20美分，20美元券為30美分，50美元券為50美分，100美元券為1美元，500美元券為10美元，1000美元券為20美元。任何上述機構若事先每年交納1.5萬美元，則可被免除上述之操作。同時，該項立法還規(guī)定了處罰措施，即凡是違反上述規(guī)定者，則處以500美元的罰金。

從條文看，馬里蘭州的這項立法是針對所有在該州營業(yè)的銀行，實際上卻是直接針對合眾國第二銀行的——因為其他銀行也不大有底氣不經(jīng)州議會許可即在該州成立執(zhí)業(yè)。然而，合眾國第二銀行作為中央銀行，怎么會將某個州的立法放在眼里。銀行柜員麥卡洛克認為馬里蘭州根本無權向聯(lián)邦銀行征稅，于是對馬里蘭州的該項立法置之不理，故意將未曾納稅的鈔票支付出去以示抵制。對此，馬里蘭州依法對麥卡洛克先生處以罰款100美元。

然而，無論是合眾國第二銀行還是聯(lián)邦政府，都完全站在巴爾地摩分行及其柜員麥卡洛克一邊，所以，麥卡洛克以州法違憲為由將案件上訴到了聯(lián)邦最高法院。于是，由約翰·馬歇爾任首席大法官的聯(lián)邦最高法院下達了“錯案復審令”。根據(jù)普通法傳統(tǒng)，如果當事人認為判決不公，他可以申請這一令狀。上級法院可以通過這一令狀，要求下級法院向上級法院送交案卷，對該案涉及法律運用是否得當進行審查。

為了區(qū)區(qū)100美元，動用“錯案復審令”值得嗎？實際上，對于這個案件，聯(lián)邦最高法院的態(tài)度是四個字：求之不得。因為當時，社會不光關注對合眾國第二銀行課稅是否違憲的問題，甚至對于這個央行本身的正當性都存在質(zhì)疑。如果央行的合法性動搖，那么以其名義募集資金、開展的一些國內(nèi)基礎設施建設，其進程也會相應受到影響。“以正視聽”刻不容緩。

造成這個情況其實也不能怪各州。一方面，合眾國第二銀行并非純粹的政府機構。政府只擁有20%的股份，其余屬私人投資。另一方面，國家銀行雖然確實充當著政府的首要財政機構，改善了全國的金融狀況，但同時并無金融秩序的管理權力，因而未能抑制當時的投機趨勢。一些分行甚至公然從事投機和金融詐騙活動，致使該銀行聲譽掃地，反對該銀行的輿論彌漫全國。

以馬歇爾之矛攻聯(lián)邦之盾

1819年2月22日，聯(lián)邦最高法院開庭審理馬卡洛訴馬里蘭州案。憑著直覺，首席大法官馬歇爾一眼就看出此案的重要性，不再囿于當事人每方只能聘請2位律師的成規(guī)，允許雙方各請3位律師。合眾國銀行出資出面，為麥卡洛克聘請了著名大律師威廉·平克尼、聯(lián)邦政府總檢察長威廉·懷特和剛剛打贏了達特茅斯高校獨立之訴的丹尼爾·韋伯斯特。其中，平克尼深得馬歇爾認可。他曾這樣稱贊道：在推理方面沒有人能像平克尼那樣“清晰而又透徹”，平克尼是他“作為大法官所見過的最了不起的人”。

而被告方也不是吃素的。馬里蘭州請檢察長馬丁（Luther Martin）出山，馬丁參加過1787年費城的制憲會議。可以說，是“活著的立憲者”，對于憲法本意有著最權威的話語權。法庭上，他總是動不動就說，“當時我們立憲時，本意是這樣的”。此話一出，不但對方律師啞口無言，就連法庭上的法官也恨不得正襟危坐，拿筆記錄。從1819年2月22日到3月3日，這場由6位知名大律師出場的法庭辨論維持了整整九天，可謂構成了19世紀最精彩的憲法大戰(zhàn)。

在馬歇爾那個時代，央行地位之爭背后是征稅權問題，而在征稅權背后，是機構的創(chuàng)設權問題，創(chuàng)設權之爭背后，則是聯(lián)邦與州的殊死較量。果然，一開庭，作為馬里蘭州的代表，馬丁就發(fā)表了兩點核心主張。第一，國會無權建立憲法沒有授權的合眾國銀行。第二，退一步說，即使國會有權這樣做，各州“也可以在自己的版圖”內(nèi)對其行使征稅權。因為，在制憲會議上，各州都明確表示，“除了關稅以外，州的征稅權是絕對沒有任何限制的”。

為了加強自己的說服力，馬丁甚至找出當年弗吉尼亞州批準憲法代表大會的類似觀點，而當時持有這一觀點的人，恰恰就是當時的弗州代表、現(xiàn)在的首席大法官馬歇爾。馬歇爾后來回憶道：“我很擔心自己在批準憲法的辯論中說過蠢話，還好，它們不像我想象的那么糟。”他在判決書中對這個觀點進行了回應：不可否認，征稅權是至關重要的權力。但是，如果被征稅的機構不是依其立法產(chǎn)生，而是基于憲法產(chǎn)生，那么這個征稅權就必須受到否定——否則，是不是要向所有的聯(lián)邦機構征稅？如果允許其征稅，那么這將構成對聯(lián)邦政府合法權力的妨害和破壞。聯(lián)邦最高法院借這一判決宣告，各州無權通過征稅或者其他手段，去延誤、阻礙、抑制憲法和國會（合憲）立法的實施，否則，就將構成違憲。

國家為什么需要中央銀行

那么，接下來的問題就是，合眾國銀行是否具備不可動搖的合法性。對此，馬歇爾認為，這并不是“懸而未決的問題”。當初，銀行法案是經(jīng)過國會充分辯論，并非“瞞天過海”獲得通過；而且，成立中央銀行，本身也有著足夠的正當性。當時，聯(lián)邦政府財政部部長漢密爾頓承諾，償還聯(lián)邦在獨立戰(zhàn)爭期間欠下的內(nèi)外債務，因為這是“獲得自由的代價”。據(jù)此，政府的信用得以重建。

為了夯實家底，漢密爾頓建議發(fā)行國債、保護關稅以鞏固聯(lián)邦之財政基礎，補貼工商企業(yè)，鼓勵資本發(fā)展。這一切都需要設立國家銀行，以協(xié)助處理有關政府的金融財政問題。作為堅定的聯(lián)邦主義者，漢密爾頓力主仿照英格蘭銀行模式，建立一個中央銀行，存放聯(lián)邦基金，為興建跨州的道路和運河等全國性項目提供必要的資金。此外，中央銀行還可以出資建設跨州的基礎設施，幫助征稅和公共財政的管理，為聯(lián)邦政府的項目提供貸款，用于償還戰(zhàn)爭留下的內(nèi)外債，等等。

但是，憲法中沒有授權國會建立中央銀行，加上國務卿托馬斯·杰弗遜和國會領袖詹姆斯·麥迪遜（均為民主共和黨人）堅決反對建立銀行，于是，1791年年初，美國國會專門開會審議財政部部長漢密爾頓提出的《關于建立國家銀行的報告》。華盛頓總統(tǒng)傾聽了支持和反對建立銀行的兩派意見。他告訴漢密爾頓：除非他能夠回答杰弗遜和麥迪遜等人的質(zhì)疑——即憲法沒有授權聯(lián)邦政府建立中央銀行的問題，否則，自己不會簽署這一法案。

為此，漢密爾頓寫下了著名的意見書，提出在憲法中“既有明示的權力，也有默許的權力”，由于政府所管理的事務錯綜復雜千頭萬緒，因此憲法所授予政府的權力應該“從寬解釋”，根據(jù)憲法中“必要和適當”條款，總統(tǒng)為履行憲法賦予的責任，必須有“極大的行動自由”。華盛頓被說服了，遂簽署了該法案。對于這段歷史，馬歇爾在判決書中進行了簡要的回顧。他還專門提醒大家，在合眾國銀行被迫廢止的那幾年里，政府是怎樣地面臨窘困。他說，“這個短期經(jīng)歷說服了那些對其必要性最持偏見的人士”（包括總統(tǒng)麥迪遜），于是第二銀行法案終獲通過。

馬歇爾回顧完歷史，承認憲法確實沒有在明示的國會權力中，列出一項建立銀行或企業(yè)的權力。但憲法也沒有排除附屬的或默示的權力。憲法的性質(zhì)決定了它僅能勾勒宏偉綱要、指明重要目標，而對于組成這些目標的次要成分，即默示權力，只能根據(jù)目標本身的性質(zhì)推斷出來。馬歇爾說：“根據(jù)理性的要求，有權行為并有義務履行該行為的政府，必須被允許選擇手段。”適時創(chuàng)設銀行，就是為了履行“征稅、舉債、調(diào)節(jié)商業(yè)”義務的手段。

經(jīng)過法庭辯論，1819年6月3日，首席大法官馬歇爾代表聯(lián)邦最高法院宣布，大法官們以7∶0的絕對優(yōu)勢，支持了麥卡洛克的訴訟請求。合眾國第二銀行的正當性得到了支持，馬里蘭州的稅收法案被宣布違憲而無效。在美國聯(lián)邦制的演進史上，這個判例的重要性無須多言。馬歇爾對于中央銀行重要性的論述，直到1912年建立美聯(lián)儲時仍常常被提起，并成為這一機構得以百年常青的重要基石。

編輯：薛華 icexue0321@163.com