地方政府部門政策執行程度模型分析

張園園

我國的公共政策從決策到執行并不是一個直線型的過程，它會經歷幾個層級的細化和再規劃。在此過程中，由于層級、信息傳遞的技術性等會導致公共政策實際執行情況的扭曲和變形。這種扭曲的發生機理是什么？地方政府部門政策執行程度又是什么？本文通過對政府的結構進行研究，找到了影響地方政府部門政策執行的要素，建立了一個影響執行的系統模型，并通過對接真實案例，來證明此模型的可操作性。

一、政策執行模型的要素

史密斯（T.B.Smith）政策執行模型的四大要素為：理想化的政策、執行機構、目標群體、政策環境，其中的“執行機構”，是本文的重點研究對象。

（一）執行機構與其他要素的相互作用

1.執行機構與理想化政策的交互作用。理想化的政策、目標政策的制定有兩種渠道，一是自上而下型，由中央根據國家的整體資源情況所做的調整與配試，它通過行政組織的激勵加以制定實施，缺少執行機構的內在性驅動，政策的合理性與合法性更多的是建立在行政組織的內在權威力之上；二是協商互動型，由于地方政府更加了解自身的需求和特色，在與中央互動過程中，共同協商出某項政策，再加以實施，且執行機構也參與了互動，所以，它會產生內在的驅動力，這種政策的合理性與合法性更多的體現在契約精神型的內在激勵之上，同樣也具有行政組織的內在權威性。

2.執行機構與目標群體的交互作用。執行機構對于目標群體的識別程度會影響政策執行的成敗，目標群體也有利益抉擇，對于目標群體而言，利益的敏感程度以及信息的公開程度也會成為決定目標群體作用于執行機構的重要因素。對于地方政府部門而言，由于信息公開程度不高、公眾參與度低，在執行過程中大多不會考慮目標群體的利益情況，所以對本政府部門的影響程度較小；但是當目標群體對某一政策極為敏感，并且信息公開程度又很高，形成群體性事件時，此時的目標群體的影響程度就會極大提高。

3.執行機構與政策環境的相互作用。政策環境影響著執行機構的執行情況，對我國具體的地方政府而言，政策環境包括顯性和隱性兩個方面，顯性的壓力有：同層級其他地方政府部門的執行情況、地方政府的壓力（塊塊關系）、下級政府部門的壓力；其中，同級政府部門政策執行情況在很大程度上影響著其他地方政府部門的政策執行情況，同時由于對下級的實際情況不了解、信息的不對稱等都有可能給予地方政府部門一定的壓力。

（二）影響地方政府部門執行情況的要素

影響地方政府實際執行情況的要素可以按照顯性和隱性兩個角度進行劃分，主要是從壓力和威脅的角度出發，壓力威脅越大，那么對地方政府部門的影響力就越大。顯性方面包括上級直屬部門、地方政府、下級政府部門和目標群體的壓力等。隱性方面包括實際能力、輿論導向、契約精神和利益不符合程度的壓力等。

二、政策執行程度模型分析

按照時間節點順序，可以將政府部門在受到壓力時的運作模式劃分為三類。

（一）第一步：政策發放壓力程度強弱識別

上級政府部門的政策發布形式有動員式和普通式，政策類型有指令性計劃和指導性計劃。指令性計劃是指已經確定要堅定貫徹落實的，它往往是以定量的形式出現，要求必須完成，具有強制性；而對于指導性計劃下級具有一定的自由裁量權。上級政府發布政策要求時，會以兩種模式進行：常規式和動員式。在常規式中，相關政策通過已經建立的規則、程序和期待加以貫徹落實，上級政府的壓力或威脅呈現出常態。在動員式中，上級部門通過高度壓力的形式推行政策，并投入了大量的注意力和資源。二者不同的組合與配置對地方政府部門執行程度的影響不同。這二者的交互作用分為強政策壓力和弱政策壓力兩種。強弱是指上級政府部門或者某項公共政策下放的強弱，強弱會影響地方政府部門的實際情況以及利益相關者對于地方政府部門影響程度的評分。

（二）第二步：復雜的接收過程

對于下放的政策，地方政府部門會進行識別剖析與整體分析。在完全符合地方部門利益，又沒有目標群體的反對聲音的情況下，會按照政策要求去執行，此時的政策執行效果就是百分之百。但在多數情況下，政策總會進行利益的再分配，從而觸及一部分人的利益。地方政府部門在執行時常常會受到多方的壓力，在交互的作用中進行辨別是否要同上級部門進行談判，也就是一定的討價還價。談判的形式主要有兩種：正式談判與非正式談判，這二者的主要區別在于正式談判屬于一次性的博弈，基本上被駁回后就不再有談判的空間，而非正式談判有迂回空間。

（三）第三步：政策執行程度

1.政策執行模式。在經歷談判后，有達成共識和未達成共識兩種結果。達成共識后，政策的執行程度基本可以達到百分之百。若未達成共識，地方政府部門會進行一系列的選擇歷程來決定此項政策的實際執行情況。

2.選擇歷程。首先，地方政府部門會根據此項政策的利益相關者對自己的影響程度進行評分，依據不同的具體政策事件，所評的分數也不相同，大體分類標準如下：8～10分：有直接影響；4～7分：有間接影響；1～3分：有一定影響，但總體很小。其次，地方政府部門會根據不同的政策抉擇，對每一個利益相關者的滿意程度與此利益相關者的影響程度得分情況進行加乘，哪一類可以達到利益最大化，哪一類便是地方政府部門的最后抉擇。

地方政府部門的抉擇一定是加總求和中最大的值，這樣的政策會被百分之百地執行。雖然實際情況中，由于某些原因無法達到最大化，但是地方政府具有利益總體最優的意識，當地方政府選擇某種政策方案時可以達到最優的百分比，以此來判別某項政策在某地區（某部門）的整體效果。

三、案例對接

（一）案例綜述

2016年4月，多地調出高考招生計劃支援中西部地區一事引發關注，部分家長擔心由此會導致省內高校招生計劃減少、高考錄取率下降。據相關負責人介紹，每年的高校招生計劃是根據各省高考報名人數、高校辦學條件等因素，綜合測算提出各省的招生計劃安排建議，與國家發改委研究商議確定。根據跨省生源計劃調控方案，12個省份需“讓出”共計16萬個高招名額給10個省份（包括8個中西部省份和廣東、江西）。這樣做的目的是“提高中西部地區和人口大省錄取率、縮小錄取率最低省份與全國平均水平差距”。

方案公布后，H省和M省中的幾個城市有家長到當地教育主管部門，表達不滿情緒。最終S省教育廳公布：今年S省承擔國家專項計劃66450個，比2015年增加26350個。其中本科29950個，比2015年增加9350個；專科36500個，比2015年增加17000個。

（二）分析——S省教育廳的決策選擇

1.政策壓力識別。在本案例中，是國家發改委和教育部直接下放的要求“讓出”16萬的名額給中西部等地，那么它是屬于指令性的政策類型，開發西部的總規劃是動員性的。在政策壓力識別表中它是最強的一項，不會出現與上級的正式或非正式談判，實際情況也確實如此。

2.要素識別。上級主管部門的政策壓力：省教育廳的主要職責的第一條就是貫徹執行中央和省有關教育工作的方針政策和法律法規。在職責要求上，上級政府部門的壓力本來就很大，再加上與政策識別（超強）的交互作用，使得上級部門的影響程度達到百分之百。因此對其的影響程度評分為10分。

目標群體：目標群體主要是指因為此項政策受到影響的高考學生及其家長。此次信息公開化程度非常高，加上家長和高考學生的極度關注，形成了群體性的事件，它的影響程度不容小覷。在此案例中給予9分的影響。

政策環境的影響（省級整體教育利益）：此項包涵眾多因素，不僅包涵了地方政府，同時包涵了地方教育廳的利益以及各地高校的綜合影響，由于這些要素單獨列出占比很小，所以給予3分的總體評價。

3.利益相關者的分析。從省級教育廳的角度出發，對利益相關者的影響程度進行評分。本案例中的利益相關者分別為教育部與國家發改委、此次風波的家長和高考學生以及媒體和省級整體教育利益，其對省級教育廳的影響程度（分數）分別為10分、9分和3分。

4.整體決策得分。利益最大化以及最理想的方式就是既能分撥出既定的名額給中西部地區，又能讓本省的家長充分贊成，并且不會損害本省的總體利益，這種情況下，可以得到總體利益的最大化，即滿分22分。當然，這是最理想的情況，實際情況還是有很大的區別，在總體教育資源相對恒定的情況下，筆者對以上三種決策進行了剖析。

決策一：不提供任何調配名額，那么國家發改委以及教育部的滿意程度就是0，這樣會使本省家長滿意程度和本省整體利益達到100%，總體利益得分12分；決策二：提供完整調配名額，嚴格按照中央要求發展西部，將2/3的調配留在本科高校，這項決策可以讓教育部和國家發改委達到100%的滿意程度，但是，本省的滿意程度會降至1/9，整體利益比例也只有1/3，最后的總體利益得分同樣只有12分；決策三：提供完整調配名額，按照中央要求發展西部，將不到1/3的調配留在本科高校，既然兩種極端的決策都只能使最佳利益占到54.5%左右，那么如果采取中間的措施呢？按照1/3的比例分撥，雖然中央達不到100%的滿意，卻也可以達到90%的滿意程度，再看家長，雖然還是有很多人不滿意，但是估計有一半的人會同意這個決定（僅僅增加了9000個本科生名額），全省的總體利益相較于之前也會略有提升，在此模型下，最后利益得分是15.5，占比最佳利益的70.4%左右，顯然從這個角度看，S省所作的最后決策是最佳選擇。由此可以看出，S省教育廳對于此項政策的執行情況為90%的執行程度。

四、結語

要對地方政府部門政策執行程度進行分析，可以通過建立基本假設模型，了解政府部門在實際操作過程中的邏輯思路，充分估計期間的調整幅度，以此反作用于政策的調整。但是在調整的過程中要注意目標群體的反作用程度，如果目標群體反應激烈，對地方政府部門的影響程度上升，那么地方政府在作出決策即政策執行程度時，會更加偏向于不完全執行；同時在較強政策壓力之下，與上級部門的影響程度的交互作用就會加強，此時也不會出現地方政府部門過分偏離的情況。

（作者單位：福建師范大學公共管理學院）