省級教育財政項目支出績效評價研究

●余 彪

教育興則國興、教育強則國強。投資教育就是投資未來，投資教育才能贏得未來。近年來，國家財政性教育經費占GDP比例連續保持在4%以上，立項和支持建設一大批教育項目，改善了各級各類學?；巨k學條件，擴大了學校優質教育資源覆蓋面，提升了人才培養的規模和質量，有力地推動了教育事業的發展。西方各國家高度重視財政項目績效評價工作，美國奧巴馬政府在2008年改革聯邦政府績效管理系統，重點開展項目評價。英國新工黨政府強調績效評價是政府政策制定的證據。澳大利亞將績效評價結果作為政策咨詢和預算決策的重要依據。學者林毅夫指出，開展評價研究有利于確保過程每個環節的力度，幫助政策制定者做出正確的發展決策。本文擬對目前省級教育財政項目支出績效評價的特點、現狀進行研究，基于投入—產出理論對省級教育財政項目進行評價，以強化財政項目建設效果，優化教育資源配置。

一、概述

（一）概念界定

1、省級教育財政項目。項目是在某一時間段內，通過資源配置實現既定目標的活動，通常是政策的載體和實現形式。省級教育財政項目是指根據省級教育部門預算，按照規劃目標和各級各類教育發展的實際需求，由省級財政資金安排的支持教育事業發展的各類項目。

2、績效評價。 績效包括“績”和“效”，原意為“業績和成果”，涵蓋成績、效益和效率。美國著名評估專家埃貢.G.古貝提出“評價是對人民和進步的投資”。評價在西方國家是一門獨立的學科，是基于對“事實”的探究，按照一定的方法和原則對某一對象進行評估。我國學者陳振明指出“評價是有效提高政府績效的動力工具”。2008年財政部國際司在對金融項目進行評價時，指出績效評價為“評價項目或政策的相關性、效率、效果、影響和可持續性（有學者總結為5C定義）”。財政部文件《財政支出績效評價管理暫行辦法》定義績效評價為“根據績效目標，對財政支出的經濟性、效率性、效益性進行評價（簡稱3E定義）”，后來有學者在“3E”的基礎上增加了“公平性”，擴充到“經濟性、效率性、效果性、公平性（簡稱4E定義）”，比較“5C”和“3E/4E”定義可以看出，績效評價的核心是追求資金投入和項目建設的效率與效果。

3、省級教育財政項目支出績效評價。財政支出績效評價是對財政支出政策及其實施程度進行評價，其根本意義是以財政支出效果為目標，分析和評估政策或計劃的實施效果。省級教育財政項目支出績效評價是指按照設定的項目建設績效目標，根據有關評價標準和評價方法對省級教育財政項目資金執行的總體情況和項目管理部門開展的工作進行評價，包括省級教育財政項目資金使用效率，項目建設效果，以及采取哪些措施來推進績效目標的實現。其中項目建設相關數據信息是基礎，核心是分析項目績效建設情況，目的是為了加強評價結果應用，使提出的政策建議得到落實。

（二）核心要素

1、評價的主體?？冃гu價的主體是指評價對象內部或者外部的組織或個人，所以評價有內部評價和外部評價兩種。績效評價對象一般是執行的項目、計劃或政策。評價主體主要明確“誰來評”，評價對象則是回答“評價誰”，只有明確了評價主體和評價對象，整個評價工作才更有針對性和有效性。在省級教育財政項目績效評價中，究竟誰來評，評價誰，要有明確的要求。

2、評價的主要內容。省級教育財政項目績效評價的主要內容圍繞績效目標建立，以項目支出為重點，評價的基本內容包括：教育財政項目的績效目標，相關人力、物力和財力的投入使用情況，項目實施過程中制定的規章辦法和采取的舉措，績效目標實現的效率和效果。目前績效評價內容的界定主要依據績效工作流程，對于評價結果、預算部門的行為和信息反饋等方面涉及不多。

3、評價指標。評價指標是一種衡量和反映績效目標狀況的變量，有定量和定性兩種。評價指標是財政項目績效評價的核心，決定著績效評價質量的高低，事關整個評價的全面性和科學性。績效評價指標要考慮明確性，含義不能太籠統，盡可能的量化。此外，績效評價指標要全面的反映績效目標，有正向評價和反向評價相關的內容，確保有較高的信度和效度。財政部印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，共性指標分為二級，一級指標有“投入、過程、產出、效果”，二級指標有項目立項、資金落實、業務管理、財務管理、項目產出、項目效益等6項。一級指標、二級指標細化下的的三級指標、四級指標則為個性指標，個性指標對共性指標進行解釋和補充。

4、評價結果。評價是手段，不是目的，績效評價結果的應用是績效評價工作的重要一環。財政部門、預算部門要把績效評價結果作為預算管理和預算安排的重要依據，強化預算績效管理的落實。經濟合作與發展組織OECD指出評價結果運用在反饋和應用兩個方面，反饋項目或計劃的實施情況，并建立績效信息應用機制。績效評價結果的應用表現在：一是促進政府有關部門問責；二是完善相關決策與管理。

二、省級教育財政項目績效評價的特點

（一）教育性

教育項目在教育事業發展中體現基礎性、先導性和引領性的地位和作用，表現出教育性。開展省級教育項目績效評價工作，不僅遵循財政績效評價工作的基本原則和基本要求，還要遵循教育規律和教育方法，推進教育項目在人才培養、科學研究、服務發展、文化傳承和對外交流等方面更好的發揮效果。

（二）主體性

省級教育財政項目評價的主體有省級財政部門、各預算部門（單位）和項目建設單位。開展外部評價時，評價的主體則還有人大、政協部門或者獨立的第三方機構。美國行政學之父威爾遜提出的“威爾遜第一、第二法則”表明由于差異化的政策出發點，不同的評價主體會帶來不同的評價結果，因此開展績效評價應是多元化的主體，并保持相對獨立，以提高績效評價工作的專業性。

（三）工具性

省級教育財政項目績效評價的工具性表現為兩重：一是圍繞績效目標開展績效評價，運用績效評價結果，完善和改進相關實施政策，體現了評價的工具屬性。二是圍繞績效評價指標建立邏輯模型，運用一定的數學方法，表征出績效評價投入和產出之間的關系，這些評價的手段和方式表現出工具屬性。

（四）動態性

績效評價從某種程度上來說，是宏觀政策下的中觀操作，當宏觀政策調整時，績效評價工作也要對應的改變。通常情況下績效目標是一個常量，但是由于教育是一種民生，隨著經濟社會發展不斷變化，相對應的績效評價目標也在動態調整?？冃е笜耸且环N變量，基礎信息來源于政府部門年度統計和教育發展年鑒等。因此績效指標具有時間上的階段性，也在動態的修正和改進。

（五）滯后性

目前開展的省級教育財政項目績效評價，從時間段上來看，有短期評價和長期評價兩種。教育類項目有其特殊性，項目績效大多在項目建成后才能逐漸顯現出來，但項目建設需要較長的周期，有的需要數年或數十年才能體現出來。一些教育類的項目如人才培養質量，服務經濟社會發展能力則需要一個較長的時期才能顯現，這也導致開展評價時，項目建設成效存在滯后性。

三、問題的提出

目前，績效評價越來越受到重視，國家和地方出臺了很多文件指導開展績效評價工作，規范引導財政項目支出績效評價行為。2011年財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》指出，要規范財政支出績效評價行為，建立科學、合理的績效評價管理體系。2014年9月，有“經濟憲法”之稱的《預算法》完成修訂，在法律方面明確了財政支出績效評價的要求，強化了財政支出績效評價結果是編制各級預算的重要依據之一。黨的十九大報告提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年國務院辦公廳印發 《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》，強調要全面提高使用績效，建立健全體現教育行業特點的績效管理體系。目前，各省級財政部門、教育部門每年組織大量的人力和物力開展教育項目績效評價，撰寫績效評價報告，取得了不少經驗，并建立了常態化的績效評價機制。但還有一些問題需要明確和解決：

（一）評價主體的功能定位

省級教育財政項目績效評價涉及到多個主體，有評價內部的，也有外部的，跨越多個單位和部門，類似“矩陣結構”。財政項目績效評價應包括對整個績效項目的評價，涵蓋財政部門支出、預算部門執行、項目建設單位運行情況。省級教育財政項目績效評價的各方角色定位存在交叉，需要進一步厘清各評價實體的角色和功能，避免各自為政，不能全部反映整個項目建設的結果。

（二）評價指標權重的確定

評價指標要反映出項目的建設效果和效益，體現出財政部門、預算部門的職能。評價指標的內容要求具體、準確、便于量化，每個指標的內涵與外延界定必須清晰，便于分解和實際操作，確保指標數據的可獲得性。每一個評價指標在評價體系中占據不同的位置，體現相對重要程度，反映在評價指標的權重上。對指標權重賦值一般采取層次分析法、平衡記分卡法、綜合評價法、專家直觀判斷法、關鍵績效指標法、投入產出法等多種方法。目前開展評價實踐中，績效指標權重的確定和自評表打分，很多時候上都依靠經驗憑主觀印象打分或評級，缺少事實和數據的支撐，科學性不夠。怎么樣科學合理的確定評價指標的權重是績效評價一個非常重要的工作。

（三）績效評價報告的撰寫

績效評價結果很大程度體現在績效評價報告上，評價報告質量的高低影響評價結果的應用和實施。績效評價報告是對項目績效進行歸納、總結和提煉。省級教育財政項目績效評價是一種實證性評價，完整的績效評價應有績效報告和績效評價報告兩部分組成。財政部門和預算部門開展的是“績效評價報告”，屬于目標性評價，主要對財政資金的使用進行監督，看投入與產出是否達到期望的目標。項目建設單位開展“績效報告”，是整個績效評價工作的基礎，主要回答“做了什么”，包括項目資金額度、使用結構、項目進度、過程管理、年度目標、項目亮點、存在問題和下一步整改的措施等。

（四）評價的周期性

省級教育財政項目績效評價的周期關系到評價工作的延續性和穩定性。在績效評價操作過程中，財政項目的資金投入要求?？顚Ｓ茫袝r會造成資金不能及時投入到項目建設中。但是項目績效評價則每年都要進行，要避免評價周期和資金效果錯位，導致描繪績效的現象。

四、省級教育財政項目投入-產出評價研究

對省級教育財政項目評價存在的問題進行研究，結合目前開展的項目評價現狀分析，擬基于投入-產出理論對省級教育財政項目開展績效評價研究。

（一）可行性分析

省級教育財政項目績效評價指標體系設置大多參考財政部 《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）文件，文件中三個共性指標框架有一個共同特點是關注項目建設的合規性，從“投入、過程、產出、效果”四個方面來看，投入和過程類的指標超過了六成，評價關注項目的建設效果，重心是財政資金的投入和使用情況以及相關的制度管理情況。目前，開展的省級教育財政項目績效評價，對不同發展條件、不同投入的項目建設單位，采用絕對結果評價相同的標準線，對項目投入與產出的發展績效重視不夠。省級教育財政項目有成本和效益，基于投入—產出理論用“產出/投入”指標值之比測算投入和產出的關系值，形象直觀，方便操作。

（二）理論基礎

美國經濟學家里昂惕夫在1936年創立了投入—產出分析法，用來反映系統內部各部分之間的投入和產出之間的數量關系，步驟為編制投入產出表，建立投人產出模型，分析投入與產出之間的函數關系。教育經濟學認為，教育投資是一種生產性投資，可以計算投入成本和產出效益之間關系。美國學者舒爾茨提出人力資本理論，指出教育是提升人力資本的最主要方式，人力資本可以通過教育投資來實現，通過經濟學理論來測算，教育投資的收益率高于其他物力資本的收益率。2009年中國教育科學研究院發布《高等學校績效評價報告》，該報告將投入向量與產出向量組成二維結構，構建體現績效的投入—產出數學模型。投入—產出分析法主要是從資源利用率方面來考察項目的投入產出關系，在投入絕對量和產出絕對量之間進行效益值的轉化，對一定時間段內的投入與產出進行評價，可以反映一個時期內教育財政項目績效變化情況。

（三）研究過程

1、設計績效指標?？冃е笜说脑O置要遵循三條：一是全面性，評價指標要盡可能全面，有側重點，能反映出項目投入和產出的水平；二是相關性，投入指標和產出指標要建立統計意義上的相關性，便于用數學模型計算；三是動態性，績效指標要根據項目建設情況和評價結果反饋，不斷優化和動態調整。從“投入和產出”兩個維度構建省級教育財政項目績效指標體系，投入指標劃分為人力、物力、財力三大類，產出指標劃分為教育事業發展、人才培養、社會服務三大類。

2、篩選指標。初始設計的指標有定量指標和定性指標，在內容上可能存在重疊、包含關系，不能直接用投入—產出數學模型直接計算，需要對這些指標進行量化和篩選，步驟為：（1）綜合評價法。根據省級教育財政項目績效評價對象的特點，選擇問卷調查、專家學者打分、座談相關項目建設單位等方式，消除信息上的重疊指標，減少數據冗余，增加投入、產出指標之間的相關性。（2）層次分析法。為了將定性的指標定量化，便于用數學模型計算，采用層次分析法來綜合計算權重系數。用標度方法對層次的元素構建判斷矩陣，計算矩陣的最大特征值和特征向量。對于定性的指標采取綜合分析法、問卷調查、專家打分來計算權重。

3、績效分數計算。用最大特征值和特征向量，計算方差貢獻率，得出績效分數。（1）主成分分析法。經過前期篩選的指標，利用已經計算出各個產出主成分與投入主成分的特征值，生成投入指標和產出指標的方差矩陣，根據數學公式得出方差貢獻率。方差貢獻率表征了原始指標的信息，用方差貢獻率作為權重，可以得到產出綜合指標得分和投入綜合指標得分。（2）計算績效得分。將產出綜合指標得分（M）和投入綜合指標得分（N）代入“產出/投入”模型，計算績效得分=M/N，測算出項目績效評價結果得分。

五、思考與建議

第一，用投入—產出法進行績效評價分析，避免人為主觀判斷和靠經驗來設置指標，將所有的評價對象置于一個公平的績效平臺上進行評價和比較，計算出項目的績效得分，關注被評價對象取得產出絕對量時所獲得的條件差異性，淡化了絕對存量的影響，具有相對公平性。下一步，需選取多個項目單位作為樣本，開展實證研究，驗證投入—產出的評價思想和方法。

第二，提高利益相關者參與水平?？冃гu價的結果與應用，反映了利益相關者的參與性需求，讓主要的利益相關者參與績效評價的全過程，包括評價的前期、實施過程和評價后期，幫助與利益相關者就項目或政策目標達成共識。

第三，加強評價的法治保障。根據發達國家開展績效評價經驗，開展績效評價必須有法律和制度作保障。法律和制度可以規范績效評價的流程和標準，監督績效評價結果的運用，使績效評價工作有法可依、有據可循，使評價工作具有延續性?！?/p>