金融審計嵌入的地方政府債務風險長效治理機制研究

●李 園 龍媛媛

一、引言

黨的十九大作出了中國特色社會主義進入新時代的重大判斷，要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。據財政部網站消息，截至2019年2月末，全國地方政府債務余額達191420億元，地方政府債務余額創新高①。近年來，地方政府債務出現了債務率超出警戒標準、債務率偏高、債務期限錯配，隱形債務膨脹、債務總量龐大、地方政府債務風險可能擴散升級等新問題，學者朱晨赫（2018）研究表明地方政府債務導致企業創新下降，表現為地方債問題嚴重地區的專利申請量和授權量較少等，治理地方政府債務風險成為熱點話題，也成為亟需破解的課題。

審計作為國家治理的內生制度，對地方政府債務風險的治理有著重要作用。學者們對此進行了大量研究，如宋夏云（2016）指出國家審計在地方政府性債務風險管理中具有信息甄別和風險預警兩方面的重要功能；李靜（2017）認為政府審計能夠提高城投債推動地區經濟發展的速度；劉驊（2018）從構建包含協同審計機制、審計治理機制和信息互動機制在內的協同治理審計模式，對有效防范地方政府債務風險等角度進行了研究；余應敏（2018）用2008-2013年我國31個省級政府面板數據證明了審計監督力度越大，地方政府債務風險越小;在2018年兩會期間，審計署審計長胡澤君也曾表示，積極發揮審計在地方政府債務等領域防范化解重大風險攻堅戰中的作用②等。總之，現有研究用規范分析、實證分析等方法探討了審計對地方政府債務治理效應，但主要是闡述國家審計對地方政府債務風險的防范作用，鮮有學者論述金融審計對地方政府債務風險的治理機制。

金融審計作為黨和國家審計體系的重要組成部分，作為國家金融安全衛士，應通過對金融監管部門、金融機構和金融市場等開展審計監督，為地方政府債務風險治理發揮其功效。因此，本文擬通過識別目前地方政府債務存在的風險表征，深入論述金融審計通過預警、揭示及抵制功能發揮其治理效應，構建金融審計長效治理地方政府債務風險的嵌入機制。

二、地方政府債務風險表征

地方政府債務作為經濟發展的 “潤滑劑”，應與當地經濟發展規模及地方財政匹配。由于當前地方事權與財權不配比，官員政績觀扭曲，及因包括營改增在內的改革所導致的地方主體稅種的缺失所帶來的財政收入的缺口，使地方政府對債務有無限膨脹需求。而地方政府債務無序發展帶來系列風險，具體表征有：

一是隱蔽性強，風險識別難。近年來，國家加強了對地方政府債務的監管。在2014年下發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》文件（國發〔2014〕43 號）后，相繼出臺了《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知》（國辦發〔2015〕40 號）、《關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函 〔2016〕88 號）、《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》（財預〔2017〕35號）、《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）及《地方政府債務信息公開辦法（試行）》（財預〔2018〕209 號）等法律法規，對地方政府債務監管愈發嚴格，但由于地方政府對債務資金需求并沒有減弱，出現了地方政府變相融資手法多樣的現象，如地方債務融資與融資創新、金融創新及模式創新相互交織，利用PPP項目變相融資，虛構政府購買服務合同融資，將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司等，形式多樣，地方政府債務隱蔽性更強，從而加大監管難度，債務風險識別難度加大。

二是舉債主體復雜，風險交叉傳染。地方政府舉債主體復雜，除政府部門外，融資平臺公司，機關事業單位，國有企業等也涉及其中，如2017年初財政部通報的山東省鄒城市，通過總工會向全市企事業單位職工發行信托產品集資，共募集資金8億余元③。地方政府舉債渠道也呈現出多元化趨勢，地方政府及其所屬部門以領導批示、文件、會議紀要等形式明示或暗示金融機構為政府舉債或變相舉債。還有部分地方政府依靠“影子銀行”為公益性或非營利性地方基礎建設項目融資，但是本身“影子銀行”自身資金鏈脆弱，風險易傳染，使地方政府債務隱含著巨大風險。

三是透明度低，風險隱患集聚。地方政府債務信息公開情況不容樂觀，在《2017年中國市級政府財政透明度研究報告》中提到，地方政府債務公開情況最差，平均分僅為20分④，存在監管信息不對稱問題。同時地方政府債務資金主要投向基礎設施建設。盡管在報表上，它們都是資產，但基礎設施建設、PPP等領域，建設周期長，現金流創造能力差，債務到期可能需要依靠借新還舊來償還，那么地方政府債務聚集著違約風險。當貨幣政策因防風險、保持內外均衡等因素開始收縮信用時，部分區域的城投平臺可能會陷入再融資難的困境，若單一主體出現流動性危機，則整個擔保鏈上的主體都會受到牽連，進而使債務違約風險快速擴散升級，有可能引起系統風險。

三、金融審計治理風險效應

隨著環境變化及時代新要求，金融審計不論外延還是內涵都發生了巨變。學者（張維，2017；王志成，2018）指明金融審計主體已多元化，金融審計關注的主體不僅是銀行，還擴充到保險、證券、信托等對象；審計內容從財務收支、資產負債等轉為績效審計和風險審計；審計領域關注從銀行到非銀行，從機構到市場，從信貸到全鏈條等。以國家治理的角度看，金融審計作為國家內生性的制度安排，具有預防、揭示、抵御三種功能，揭示功能是核心，是基礎。預防功能是關鍵，是目的。抵御功能是審計“免疫系統”的重點，是手段⑤。金融審計發揮治理風險效應具體說來：

第一，金融審計預防風險效應。以風險為導向的金融審計，對經濟金融的風險防控起到了重要的作用。審計目標揭示區域性金融主要風險，對金融監管部門和金融機構是否牢固樹立“四個意識”、是否樹立風險意識、銀行機構是否缺乏風險硬約束等，要重點分析和反映這些方面，推進問責追責機制的建立，促進風險防范機制和風險預警機制的落地生根。具體途徑為：首先通過開展金融基礎審計，摸清金融資產質量、識別存在重要風險，如開展金融機構財務收支審計、資產負債損益審計等，然后評價地方金融改革政策是否符合地方經濟和金融發展實際、是否取得了對地方相關市場和行業有益推動的預期效果等⑥，注重及時反映宏觀經濟政策的落實情況并揭示政策措施不適應、不銜接、不配套等方面的問題，推動中央重大決策部署落地生根。最終目的是通過上述從淺至深的金融審計，建立金融發展風險防控機制，從而積極提升金融審計在國家經濟發展中的價值。

第二，金融審計揭示風險效應。以績效為核心的審計，持續強化政策措施情況跟蹤審計，特別是貨幣政策執行情況，要深入了解基層央行轄內貨幣政策執行情況，揭示貨幣政策執行方面存在的問題，提出改進貨幣政策傳導機制建議，提高貨幣政策管理水平及執行效果。對金融經濟社會中普遍存在的問題，從體制、機制發現問題，揭示金融經濟社會運行規律。以金融審計推進深化金融改革，審計要透過現象看本質，揭露現象背后存在的機制扭曲、制度欠缺及管理漏洞等問題，重點關注金融監管協調、國有金融資本管理、金融機構法人治理結構、外匯市場體制機制、資本市場改革等金融改革和創新中存在的問題，提出針對性建議⑦，如多年來開展對重點商業銀行信貸投放情況的跟蹤審計，重點要關注商業銀行在業務發展和風險管控方面的薄弱環節，積極揭示金融領域體制機制問題，促進相關金融機構采取清收貸款、加固抵質押、完善手續等工作改進措施，及時修訂各項工作流程，推動商業銀行優化信貸資金投向，健全完善信貸投放制度等，充分發揮金融審計的揭示作用。

第三，金融審計抵御風險效應。以合規為基礎，金融審計注重分析和評價金融機構資產、負債等財務上存在的問題，強化金融機構負責人經濟責任審計，監督審查證券、保險公司、中小金融機構、信托、租賃等行業內部控制、資產資源增值保值情況，監察銀行業改革過程中是否存在商業銀行產權虛位問題，審查是否存在違規違紀現象，抵御經濟案件發生。審計人員了解掌握市場運行規則，要揭示利用規則漏洞謀取巨額非法利益的問題線索。人民銀行等主管部門要始終堅持“毫不動搖，毫不手軟”，堅決查處金融亂象和違法行為，敢于亮劍，持續揭示非法集資、地下錢莊、非法開展金融業務等金融亂象，堅決打擊利益輸送、權力尋租、內幕交易等金融領域消極腐敗行為和違法犯罪活動，不斷凈化和鞏固金融市場環境。

四、金融審計嵌入的地方政府債務風險長效治理機制

金融審計應貫徹“總體分析、系統研究、分散核查、發現疑點”十六字的數字化審計模式，通過整合審計資源，創新審計技術、健全審計制度、強化審計執行等途徑，充分發揮自身的預防、揭示、抵制及協同作用的治理效應，長效治理地方政府債務風險。

（一）整合審計資源，建立地方政府債務風險預警機制

整合內外金融審計資源，構建國家金融審計、社會金融審計及金融機構內部審計“三位一體”的審計監督體系。推進地方政府債務審計與金融界經濟責任、績效責任、預算執行審計形成審計合力，匯集審計不同金融主體中的數據。學者王永海（2014）指出發揮金融審計的延伸性，拓展金融審計業務范疇，將地方政府債務審計融入到金融審計中，使地方債務審計常態化，有效彌補對地方政府債務審計的不足，及時防范地方政府債務風險潛在隱患。同時推進金融審計與金融監管協調發展，彰顯中國特色金融審計模式的優勢⑧。概括地說，通過與當地銀保監、證監和金融辦等監管部門協作，就地方政府債務政策執行差異、地方政府債務潛在風險、地方政府債務監管真空和監管低效、地方政府跨行業多元主體舉債等問題進行溝通和探討，推動建立高效的部門溝通機制，從全面和關聯的角度去發現和預警地方政府債務風險。

此外，要整合國家金融審計、社會金融審計、金融機構內部審計以及監管部門的數據，實現獲取信息渠道多元化，包括各金融單位公開數據及非公開信息。在整合信息之后，構建地方政府債務數據庫，建立地方政府債務風險預警模型，進行統計與分析，監測數據異常波動情況，對違法違規舉債個體盡早發現與精準識別。相關部門還應著眼于長效機制構建，健全完善的審計預警、修復機制，建立重大情況通報機制和突發事件應急處置機制，聯合央行等監管機構積極推動跨行業自律性中介組織組建，確保信息真實完整，促進地方政府債務信息的公開化，打造多層次的金融審計預警系統⑨，實現多層次地方政府債務風險預警。

（二）創新審計技術，強化地方政府債務風險揭示機制

創新金融審計技術，充分運用當前互聯網、遠程、云存儲、大數據的分析。學者呂勁松（2014）表明要形成新型金融管理審計模式，依托大數據和人工智能等技術，加快推動“金審工程”建設。通過編程模擬實驗，創新金融審計技術，以貨幣政策實施情況及其效果審計為切入點，隨時關注地方政府債務動態。學者肖毅（2017）曾論證了緊縮的貨幣政策明顯降低了地方政府發債的概率、發債的只數和發債的規模，使貨幣政策執行審計在更高層次上推動和服務地方政府債務管理。同時將計算機審計、互聯網審計、移動審計、大數據審計、全過程延伸審計等運用于再貼現政策的執行監測，加強對再貼現業務的審查力度，定期評估和確認再貼現政策的執行情況，如再貼現業務效果和風險防控情況，確保再貼現資金優先用于支農支小⑩，防止地方融資平臺隱形融資、使地方政府隱性債務膨脹。同時將經核實后的地方政府性債務數據等信息報送給地方政府、各級人大等部門，在條件成熟時將地方政府債務規模、結構等信息向社會公布，固化地方政府債務風險揭示機制。

（三）健全審計制度，推進地方政府債務風險抵御機制

健全金融審計內部控制制度建設，發揮審計的抵御功能。良好的內部控制不僅使金融機構遵循國家的法律法規，還能關注監管機構權力運行是否合規，杜絕監審真空。當前地方政府隱性債務屢禁不止，除了地方政府有發展經濟動機外，還存在審計機制不健全等原因。據學者曹源芳（2018）統計，從2003年至2017年9月，國家審計署網站公布的金融審計結果僅25個，相對其他類審計結果，是較少的。說明了審計結果信息公開機制尚不健全，也影響了金融審計的效應，對地方政府違規債務起不到威懾作用，使“影子銀行”等隱性風險仍舊存在。其次，對金融監管機構的監管審計機制不完善，存在金融監審真空。應健全金融監管機構的審查機制，審查監管金融市場是否恰當，評價采取的控制和防范風險措施是否合適，稽查戰略風險和監管體系是否有缺陷等11，以促進審計監控地方政府債務運行情況，抵制債務風險隱患，推進地方政府債務風險抵制機制建設，保衛著國家財政金融安全。

（四）強化審計執行，協同地方政府債務風險治理機制

強化金融審計執行，實現金融審計協同治理效應。金融審計在圍繞國家宏觀調控政策及地方黨委政府工作重心的同時，結合預算執行審計、經濟責任審計及專項調查審計等方式，有序地推進審計工作，強化審計執行，加強審計成果。金融審計在治理地方政府債務風險中，要將其預防效應、揭示效應及揭示效應協同起來，如金融審計在針對透明度極低的隱蔽性地方政府債務，要根據掌握的金融數據信息，運用大數據審計技術，評估隱性地方政府債務風險，并出具地方政府性債務風險的審計預警報告，對違規舉債要嚴格追究相關人責任，并對地方政府債務風險管理中的體制、機制問題，督促相關部門出臺規章政策，從源頭防范地方債務風險。總之，通過金融審計執行，協同地方政府債務風險管理中的預警、揭示及抵制機制，促使其有序發展，以保障經濟社會高質量發展。■

注釋：

①逾19萬億地方政府債務余額創新高，來源：《時代周報》，http://money.163.com/19/0321/15/EAQ7FNLV002580S6.html。

②林江 .防控地方債風險：建立債務公開與審計制度[J].財政監督，2018，（08）。

③財政部官網通報：山東省鄒城市違法違規舉債http://news.cctv.com/2017/04/19/ARTIadWh4KpU66NyeC-cUSe83170419.shtml。

④2017市級政府財政透明度排行 地方債務公開情況最差，來源：《中國經濟周刊》，http://news.youth.cn/sz/201708/t20170829_10608303.htm。

⑤王素梅，郭道揚 .國家治理框架下金融審計的發展研究[J].財政研究，2013，（03）。

⑥馬青山.深化改革形勢下地方金融審計研究[J].2015，(04)。

⑦正道致遠 金融審計踏上新的征程，來源：審計署金融審計司，http://www.audit.gov.cn/n4/n19/c109559/content.html。

⑧盛永志，王家華.宏觀審慎監管框架實施與金融審計應對策略 [J].南京審計大學學報，2018，（01）。

⑨陳文夏 .金融審計預警體系構建研究［J］.審計研究，2011，(02)。

⑩崔健，諶爭勇 .基層央行貨幣政策執行傳導問題分析與對策研究——基于對華中三省8市的審計調查[J].中國內部審計，2018，（11）。