農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用探究

□樂(lè) 勇 胡 敏

一、當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)的現(xiàn)狀

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)作為一種排他性權(quán)利，賦予了產(chǎn)權(quán)所有者對(duì)土地的所有權(quán)、使用權(quán)、租賃權(quán)，抵押權(quán)、繼承權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。近年來(lái)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)弱化、主體缺位等都被認(rèn)為是影響或制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要因素。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不明晰一定程度上挫傷了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，直接影響了農(nóng)地的資源配置效率。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)殘缺一方面導(dǎo)致了農(nóng)地的侵權(quán)現(xiàn)象屢禁不止，侵犯了農(nóng)戶的權(quán)益；另一方面，實(shí)踐中主體的不明確又導(dǎo)致了土地關(guān)系的不穩(wěn)定，引起不必要的糾紛和爭(zhēng)端。因此健全完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的確定一直是近年來(lái)政府的主要任務(wù)與責(zé)任。對(duì)此，國(guó)家也開(kāi)始通過(guò)農(nóng)地確權(quán)來(lái)強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)。

自從家庭承包責(zé)任制的實(shí)行以來(lái)，農(nóng)地確權(quán)就成為國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)之一。早在2008年10月就提出了“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”，2009年伊始，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記開(kāi)始有序穩(wěn)步地進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)。2013年中央一號(hào)文件提出了要用五年時(shí)間完成農(nóng)地確權(quán)工作；2016年又提出了要繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)。今年則是全國(guó)農(nóng)地確權(quán)工作的關(guān)鍵之年，全國(guó)農(nóng)地確權(quán)基本完成；與此同時(shí)，近些年來(lái)我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也有所增長(zhǎng)。1999年我國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率為2.53%，到了2011年增長(zhǎng)至11.2%，此后伴隨著農(nóng)地確權(quán)的實(shí)施，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也在逐步提高，到了2014年6月，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率已達(dá)到28.8%。截至2017年，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)率已突破30%。因此，伴隨著農(nóng)地確權(quán)的推行實(shí)施和農(nóng)地流轉(zhuǎn)率的逐漸提高，農(nóng)地確權(quán)能否積極帶動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)值得探究。

二、農(nóng)地確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響的理論綜述

通過(guò)在知網(wǎng)查詢“土地流轉(zhuǎn)”“農(nóng)地確權(quán)”相關(guān)文獻(xiàn)可知，多數(shù)學(xué)者從農(nóng)地確權(quán)的傳導(dǎo)機(jī)制分析，認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)會(huì)明確土地的產(chǎn)權(quán)和相關(guān)權(quán)利，提升農(nóng)戶積極性和信心，從而促進(jìn)長(zhǎng)期投資，提升農(nóng)地的資源配置效率。進(jìn)而對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生積極地正向作用。涂金杰、潘林根據(jù)安徽的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合模型檢驗(yàn)分析認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)有助于顯著提升農(nóng)戶對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的積極性和意愿。對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有積極的正向作用。也有學(xué)者試圖從勞動(dòng)力因素分析，認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)有利于促進(jìn)勞動(dòng)力向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移。而勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移有利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。在其他條件不變的情況下，也會(huì)有利于保護(hù)農(nóng)戶積極性，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積的擴(kuò)大，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度和比率。還有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)政策對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有正向的顯著影響。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不完整與產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不穩(wěn)定兩方面因素直接限制了農(nóng)地有效流轉(zhuǎn)，因此農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的確定有利于解決抑制農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題。

然而，也有研究表明：農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用是不確定性的，甚至產(chǎn)生抑制作用。根據(jù)蔡潔在關(guān)中——天水經(jīng)濟(jì)區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)實(shí)證分析，可以得出結(jié)論：稟賦效應(yīng)、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的不完整導(dǎo)致了確權(quán)頒證對(duì)農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)有一定的抑制作用，但對(duì)農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)率的影響卻并不顯著;農(nóng)戶是否積極參與土地流轉(zhuǎn)不僅受限于經(jīng)濟(jì)水平和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的難易程度，同樣也取決于農(nóng)戶的文化素質(zhì)水平和心理因素。羅必良(2016)在拓展科斯定理的基礎(chǔ)上認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)并不必加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地確權(quán)在保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益的同時(shí)，也帶來(lái)了稟賦效應(yīng)，無(wú)形中增加了農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)反而起到了遏制作用。此外，一些學(xué)者也指出土地流轉(zhuǎn)這一行為并不只受農(nóng)地確權(quán)這一因素影響，農(nóng)戶的年齡、性別、家庭成員數(shù)、戶主外出打工時(shí)間等個(gè)人因素都對(duì)確權(quán)對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用產(chǎn)生了一定程度的影響，從而加劇了結(jié)果的不確定性。錢龍認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)在抑制農(nóng)地轉(zhuǎn)出的同時(shí)，對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)入無(wú)明顯的積極作用，農(nóng)地確權(quán)對(duì)于老年農(nóng)戶比中青年農(nóng)戶影響更小。

部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間并不存在相關(guān)性。Jin S根據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)調(diào)研數(shù)據(jù)，分析得出土地確權(quán)的實(shí)施與農(nóng)戶是否進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間并不存在直接的因果關(guān)系。張?zhí)m、馮淑怡(2014)根據(jù)江蘇省的調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析后，也認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)并非直接作用于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。胡新艷等通過(guò)理論對(duì)比綜述，認(rèn)為確權(quán)是一把“雙刃劍”，其對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用具有不確定性，農(nóng)地確權(quán)不只是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)交易。同時(shí)也是情感和權(quán)益認(rèn)定的共同作用。由此其認(rèn)為，由于農(nóng)地確權(quán)對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)不是直接施加影響，而是通過(guò)生產(chǎn)、交易的過(guò)程以及農(nóng)村市場(chǎng)機(jī)制來(lái)間接的、綜合的影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

近年來(lái)出現(xiàn)了另一種看法，部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在著兩面性，在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)同時(shí)發(fā)揮著抑制作用。黃佩紅通過(guò)實(shí)證分析認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)的深化實(shí)施，在通過(guò)降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的交易成本、有助于促進(jìn)農(nóng)地的轉(zhuǎn)入時(shí)，也會(huì)因?yàn)樘Ц咿r(nóng)戶心理預(yù)期即農(nóng)地租賃價(jià)格而抑制農(nóng)戶對(duì)于耕地的轉(zhuǎn)出。

三、發(fā)揮農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極影響

結(jié)合國(guó)內(nèi)已有的農(nóng)地確權(quán)相關(guān)研究來(lái)看，農(nóng)地確權(quán)并非是直接的通過(guò)經(jīng)濟(jì)機(jī)制傳導(dǎo)至農(nóng)戶，而更多的是通過(guò)綜合的、間接的影響農(nóng)民的權(quán)益和心理，進(jìn)而轉(zhuǎn)變農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度和決策，以此促進(jìn)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。同時(shí)不同區(qū)域的特殊情況和文化習(xí)俗也會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)的效果。因此國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)的研究很難有統(tǒng)一的意見(jiàn)和看法。此時(shí)在農(nóng)地確權(quán)的實(shí)際工作中，結(jié)合各地的實(shí)際情況，綜合理解農(nóng)地確權(quán)的影響機(jī)制和原理顯得尤為重要，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮其積極影響，遏制消極影響，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

(一)要完善農(nóng)地確權(quán)的制度建設(shè)和法規(guī)建設(shè)，為農(nóng)地確權(quán)的相關(guān)程序提供政策支持和人才支撐。加速以農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)為主的農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的建設(shè)和普及，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性和規(guī)范性；同時(shí)確權(quán)過(guò)程中密切注意維護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益，積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)優(yōu)惠補(bǔ)助和政策補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用，加大對(duì)于農(nóng)戶的貸款支持和保險(xiǎn)防護(hù)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性；結(jié)合確權(quán)過(guò)程中的實(shí)際情況，針對(duì)確權(quán)土地的性質(zhì)，因地制宜的應(yīng)用靈活的確權(quán)策略，從而促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

(二)通過(guò)農(nóng)地確權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民與農(nóng)地的權(quán)屬關(guān)系。減少后期因?yàn)槿丝谶w移，人口變動(dòng)，農(nóng)地征用等原因而引起的不必要的調(diào)整和紛爭(zhēng)。從而做到取信于民，穩(wěn)定農(nóng)戶對(duì)于確權(quán)政策的信心，從而貫徹規(guī)范執(zhí)行農(nóng)地確權(quán)，充分發(fā)揮政策的持久性積極影響，補(bǔ)償或消除農(nóng)地確權(quán)自身的滯后性所帶來(lái)的不利影響。保障農(nóng)地確權(quán)的政策效果，優(yōu)化資源配置，維持土地流轉(zhuǎn)的高效穩(wěn)定。